II SA/Gl 843/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzje Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej "A" S.A. w W., decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta J. działając na podstawie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z budową wewnętrznej instalacji zalicznikowej do jej zasilania, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] w obrębie B., w J. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że sprzeciw wobec inwestycji wnieśli właściciele nieruchomości sąsiednich. Zdaniem organu, sprzeciwy te nie są uzasadnione, gdyż obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich świadczy jedynie o naruszeniu interesu faktycznego. Projektowane zamierzenie nie jest też sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w J. nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia [...] Nr [...], poz. [...]). Stacje bazowe są bowiem dopuszczane do lokalizacji ma przedmiotowym terenie, ale w odległości nie mniejszej niż 100 m od terenów mieszkaniowych. Przedłożona przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia wykazała, że w bezpośrednim otoczeniu projektowanej stacji bazowej znajdują się wyłącznie tereny rolne (pola uprawne i łąki), a w dalszym sąsiedztwie występuje rozproszona zabudowa zagrodowa jednorodzinna. W świetle analizy przedłożonej przez inwestora, organ uznał też, że inwestycja nie ograniczy w żaden sposób możliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich w związku z wysokością zawieszenia anten + 41,5m n.p.t. Nadto, inwestor przedłożył wymagane dokumenty, oponie i uzgodnienia. Stąd też organ uznał, że brak podstaw do wydania decyzji odmownej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. K. i D. K. jako współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej. Ich zdaniem, realizacja inwestycji obniży jej wartość i ograniczy możliwość przyszłego zagospodarowania. Nadto, w strefie oddziaływania pola elektromagnetycznego znajduje się strefa użytku ekologicznego, ustanowionego uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia [...] nr [...], w której obowiązuje zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru. Postawienie 42 metrowego masztu naruszy ład przestrzenny i zdegraduje przestrzeń publiczną. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy orzekł o uchyleniu powyższej decyzji i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Zdaniem organu II instancji przedmiotowa inwestycja narusza bowiem postanowienia planu miejscowego. Działka inwestycyjna położona jest bowiem na terenie o symbolu RP04- teren upraw polowych, łąk i pastwisk. Dla tego terenu § 11 ust. 3 pkt 2 d planu miejscowego, w granicach oznaczonej na rysunku strefy ochrony pośredniej ujęcia wody pitnej, obowiązuje zaś zakaz zabudowy. Zdaniem organu, postanowienia planu nie są też sprzeczne z ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.). Wprowadzony zakaz dotyczy zaś przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Brak bowiem legalnej definicji pojęcia "zabudowa". Zgodnie z powszechnym rozumieniem, zabudowa to ogół obiektów budowlanych, znajdujących się na danym terenie, które wpływają na intensywność jego wykorzystania. Stąd też inwestycja narusza wymóg z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). W skardze do sądu administracyjnego Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 kpa, 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, 3) art. 7 i 77 kpa. Na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Odwołując się do zasad techniki prawodawczej, skarżąca podniosła, że skoro planowane przedsięwzięcie stanowić będzie część istniejącej sieci infrastruktury technicznej, przepis § 11 ust. 8 pkt 2 lit. a planu miejscowego, dopuszcza ich rozbudowę. Postanowienia § 11 ust. 3 pkt 2 lit. d planu, należy zaś interpretować jako zakaz zabudowy innej niż infrastruktura techniczna, gdyż powodowałoby to paraliż inwestycyjny albo skutkowałoby nieustanną koniecznością zmiany planów. Zatem wprowadzony zakaz zabudowy nie jest zupełny, gdyż nie dotyczy istniejących sieci infrastruktury technicznej. W przeciwnym wypadku zbędne byłoby postanowienie § 11 ust. 8 planu. Zdaniem skarżącej, na wadliwą wykładnię postanowień planu wskazuje też odwołanie się przez organ II instancji do art. 45 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług... Wreszcie, zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia, spełniającego wymogi z art. 107 § 1 i art. 11 kpa, zaś jej wydanie nastąpiło z uchybieniem art. 35 i 36 kpa. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uzupełniając skargę, w kolejnym piśmie z dnia 30 października 2018 r. skarżąca Spółka powołała się na dołączoną opinię urbanistyczną celem wykazania zgodności inwestycji z planem miejscowym. Ustalenia planu dla terenu o symbolu RP, dopuszczają bowiem urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Plan rozróżnia też budynki oraz obiekty, np. maszt telefonii komórkowej. Zatem zakaz zabudowy dotyczy wyłącznie budynków, a nie – sieci, gdyż nie wprowadzają one zagrożeń dla ujęcia wody pitnej. Obowiązujący plan został też uchwalony przez wejście w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Uczestnik postępowania A. M. przychyliła się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Organ odwoławczy dokonał bowiem prawidłowej wykładni pojęcia "zabudowa" i na tej podstawie trafnie stwierdził, że przedmiotowa inwestycja narusza postanowienia planu miejscowego, wyżej powołanego, co musiało skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej. Przywołany przez organ odwoławczy przepis § 11 ust. 3 pkt 2 lit. d planu miejscowego, dotyczy jedynie fragmentu terenów o symbolu RP 03 i 04, w granicach oznaczonej na rysunku planu strefy ochrony pośredniej ujęcia wód. Jest poza sporem, że teren inwestycji położony jest w granicach tej strefy. Oznacza to, że na obszarze strefy ochrony pośredniej obowiązują zakazy, wprowadzone w § 11 ust. 3 pkt 2 uchwały, w tym zakaz zabudowy (lit. d). Całościowa analiza postanowień planu nie pozwala też na przyjęcie, że zakaz zabudowy dotyczy wyłącznie lokalizacji budynków. Wniosku takiego nie sposób wyprowadzić z postanowień § 11 ust. 8 planu, regulującego zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W szczególności, pkt 2 tego przepisu, wprowadza możliwość rozbudowy sieci infrastruktury technicznej. Przedmiotowa inwestycja nie stanowi rozbudowy sieci, lecz budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Jej realizacja jest dopuszczalna na terenie o symbolu RP – uprawy polowe, łąki i pastwiska, lecz w odległości nie mniejszej od 100m od terenów mieszkaniowych (§ 11 ust. 1 lit. e planu). Jest poza sporem, że odległość ta została zachowana. Jednak dla strefy ochrony pośredniej wód, obejmującej część terenów o symbolach RP 03 i 04, obowiązuje zakaz zabudowy. Zdaniem sądu administracyjnego, brak podstaw prawnych do przyjęcia, aby pojęcie "zabudowa" ograniczyć do budynków, a w szczególności, aby pojęcie to nie dotyczyło infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu miejscowego – w planie miejscowym określało się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W przypadku braku planu miejscowego, warunki zabudowy ustala się w decyzji. Urządzenia infrastruktury technicznej podlegają tej regulacji, co wynika wprost z art. 61 ust. 3 tej ustawy. Oznacza to, że w urbanistyce zabudowa obejmuje nie tylko budynki, ale wszelkie obiekty budowlane. Zatem zabudowa działki jest równoznaczna z usytuowaniem na niej obiektów budowlanych (vide: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 498). Także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że "zabudowa" odnosi się do pojęcia budowy z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zatem oznacza wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę. Stacja bazowa stanowi budowlę, czyli obiekt budowlany, wymieniony w art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, brak podstaw prawnych do definiowania pojęcia "zabudowa" w planie miejscowym. Nieistotne jest zatem, w jaki sposób określono dopuszczalną powierzchnię zabudowy (§ 11 ust. 5 uchwały). Brak określenia wskaźnika dla infrastruktury technicznej, nie oznacza, że nie stanowi ona zabudowy. Co więcej, projekt budowlany przedmiotowej inwestycji (str. 11) określa powierzchnię zabudowy: - płyta fundamentowa wieży – 58,7 m2, - płyta fundamentowa pod ruszt – 2,75m2, - nawierzchnia utwardzona – 100 m2, - utwardzony dojazd – 25m2. Przeczy to wprost twierdzeniom skarżącej, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi zabudowy. Brak też podstaw prawnych do uwzględnienia przedłożonej przez skarżącą opinii urbanistycznej. Opinia ta nie stanowi dokumentu w rozumieniu art. 105 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Dla ustalenia treści normatywnej aktu prawa niedopuszczalne jest powołanie biegłego. Trafnie też organ stwierdził, że z powodu ustanowienia w planie zakazu zabudowy, nie jest dopuszczalna lokalizacja na przedmiotowym terenie spornej inwestycji w świetle art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.). Organ odwoławczy dochował nadto wymogu należytego uzasadnienia decyzji z art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest zarzut naruszenia art. 35 i 36 kpa. Poza ramami niniejszej sprawy musiała zaś pozostać kwestia zgodności z prawem uchwały w przedmiocie planu miejscowego z powodu wprowadzenia zakazu zabudowy dla obszaru ochrony pośredniej ujęcia wody pitnej. Sąd administracyjny nie dopatrzył się też podstaw do odmowy zastosowania aktu prawa miejscowego. Skarżącej przysługuje bowiem ochrona prawna w drodze odrębnej skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ec