II SA/Kr 831/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 26 maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę Wojewoda M., decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B.J. decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], Prezydent Miasta K. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz: B.J., R.B., G.B., M.B., W.G., J.D. i A.D. za udział wynoszący 4/9 cz. w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] (mały) jedn. ewid. K. stanowiącej współwłasność B.G. i E.D., wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] września 1972 r. znak: [...] na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] września 1972 r., znak: [...], działka nr [...], obr. [...] (mały) jedn. ewid. K. stanowiła współwłasność w udziale 4/9 cz. B.G. i E.D. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. K. Wydział I Cywilny z 1 grudnia [...]86 r. sygn. akt I Ns [...] spadek po B.G. nabyli: W.G. i W.G. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 9 stycznia 2017 r. Rep. A nr [...] spadek po W.G. nabyła B.J. Z kolei postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. K. w K. z dnia 9 października 1996 r., sygn. akt I Ns [...], spadek po E.D. nabyli: J.D., E.D. i A.D.. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z 15 grudnia 2016 r. Rep. [...] nr [...] spadek po J.D. nabyli: R.B., M.B. i G.B.. Inicjatorem postępowania o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości są spadkobiercy: B.J., R.B., G.B., M.B., W.G., J.D. i A.D.. Organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawcy nie byli osobami wywłaszczonym, a zatem nie mają legitymacji procesowej i nie mogą żądać ustalenia odszkodowania. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła B.J. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie a to: "1. art. 128 ust. 1 oraz 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (...) poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, iż roszczenie o odszkodowanie należne jest wyłącznie właścicielowi nieruchomości z chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu a nie jego następcą prawnym, 2. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności załatwienie sprawy z pominięciem podjęcia się wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez nie oparcie się na błędnych twierdzeniach wyłącznie w celu umorzenia postępowania, 3. art. 8 Kodeku postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli, działanie w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej". Na skutek odwołania Wojewoda M. wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] maja 2020 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, że aktualnie instytucja odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości uregulowana jest w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przepisem art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W wydanych w ostatnim czasie wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest roszczeniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu i nie przechodzi na następców prawnych pod jakimkolwiek tytułem. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują uprawnienia następców prawnych osób wywłaszczonych do ubiegania się o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Jeżeli zatem przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające wykazało, iż wnioskodawcy nie są uprawnieni do ubiegania się o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej współwłasność B.G. i E.D., niniejsze postępowanie było bezprzedmiotowe i jako takie podlegać musiało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 1 lipca 2020 r. skargę na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2020 r. wniosła B.J.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to: 1) art. 128 ust. 1 oraz 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, iż roszczenie o odszkodowanie należne jest wyłącznie właścicielowi nieruchomości z chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu a nie jego następcą prawnym, 2) art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności załatwienie sprawy z pominięciem podjęcia się wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez nie oparcie się na błędnych twierdzeniach wyłącznie w celu umorzenia postępowania, 3) art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli, działanie w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odniósł się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. W ocenie Sądu, stroną bierną powstającego w związku czy też na skutek wywłaszczenia nieruchomości stosunku administracyjnoprawnego, w ramach którego organ obowiązany jest przez wydanie konstytutywnej decyzji wykreować wierzytelność odszkodowawczą – jest wyłącznie "osoba wywłaszczona". Ten status strony stosunku administracyjnoprawnego nie może – przy braku przepisów szczególnych – zostać przeniesiony w drodze czynności prawnej ani przejść z mocy prawa na inny podmiot, w tym także na spadkobierców "osoby wywłaszczonej". Pogląd zbieżny z prezentowanym tu stanowiskiem obecnie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności warto w tym kontekście wskazać na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2019 r., I OSK 740/19; z dnia 28 maja 2019 r., I OSK 993/19; z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18. Pogląd, o którym mowa, prezentuje też obecnie jednolicie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zob. np. wyroki z dnia 6 lipca 2020 r., II SA/Kr 366/20; z dnia 4 września 2020 r., II SA/Kr 271/20). W powołanych wyrokach podkreślono w szczególności, że: "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ostatnich latach przeważa pogląd o możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów przeszłych, ale generalnie pogląd ten odnosi się do osób wywłaszczonych, będących adresatami decyzji wydanych w okresie minionym. Przyjęcie, że roszczenie następcy prawnego osoby dawniej wywłaszczonej ma charakter cywilny powodowałoby, że podlegałoby ono przedawnieniu, tak jak roszczenie cywilne (art. 118 k.c.). Uznanie natomiast, że roszczenie dotyczące przyznania odszkodowania, nie ma w tym wypadku charakteru cywilnego powoduje to, że wprawdzie – jako prawo publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej – nie podlega przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać na jakiej podstawie prawnej to prawo przysługuje następcy prawnemu. W przypadku praw o charakterze publicznoprawnym musi bowiem istnieć podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następców prawnych (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18). Na przykład z mocy przepisów szczególnych – przysługują spadkobiercom (prawo dotyczące żądania zwrotu nieruchomości – art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. lub prawo do potwierdzenia rekompensaty – art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 2017 r. poz. 2097). Natomiast, odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu" (cytat pochodzi z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r., I OSK 993/19). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że wnioskodawcy – będący następcami prawnymi osób wywłaszczonych – nie są uprawnieni do ubiegania się o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Stanowisko organów obu instancji w tej mierze jest, zdaniem Sądu, prawidłowe. Implikuje to uznanie zarzutów skargi za bezzasadne. Skarżąca sformułowała wprawdzie trzy zarzuty, ale są one ściśle powiązane i zasadzają się na zakwestionowaniu przyjętego przez organ założenia, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest roszczeniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu i nie przechodzi na następców prawnych pod jakimkolwiek tytułem. Zdaniem Sądu, założenie to jest trafne i tym samym nie doszło do naruszenia przepisów powołanych w zarzutach skargi (art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a.). Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.