II SA/Gl 1344/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2021 r. sprawy ze skargi W. S. i B. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Pismem z dnia 24 października 2019 r. B. i W. S. wystąpili do Starosty [...] o udzielenie informacji w sprawie zmiany przebiegu zachodniej granicy działki nr 1 położonej w jednostce ewidencyjnej G., w obrębie ewidencyjnym C., po zakończonej w 2019 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków ww. obrębu ewidencyjnego. W kolejnym piśmie z dnia 14 listopada 2019 r. wnioskodawcy zażądali przywrócenia granicy ww. działki ewidencyjnej według danych ujawnionych przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Starosta [...] w piśmie z dnia 25 listopada 2019 r. poinformował właścicieli przedmiotowej działki, że została ona utworzona w 11 r. w wyniku podziału działki nr 1 na działki 2 - 3, a wyniki pomiarów zostały ujawnione na prowadzonej wówczas analogowej mapie ewidencyjnej w skali 1:2880. W 2009 r. nastąpiła z kolei zmiana nośnika mapy ewidencyjnej z analogowego na numeryczny. Dane dot. przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskano metodą wektoryzacji rastra. Ujawniony po modernizacji przebieg granic działki jest zgodny z posiadaną dokumentacją znajdującą się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznyrn w Starostwie Powiatowym w C. tj. z danymi z dokonanego w 11 r. podziału działki nr 1. Kolejnym pismem wnioskodawcy zgłosili zarzuty do ujawnionego po modernizacji ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic przedmiotowej działki ewidencyjnej. Zarzuty powyższe zostały przez organ potraktowane jako zarzut do danych, zgłoszony w oparciu o art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją nr [...] z dnia [...] r., Starosta [...], działając na podstawie art. 24a ust. 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, orzekł o odrzuceniu zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo - kartograficznym ewidencji gruntów i budynków obrębu C., jednostka ewidencyjna G., w zakresie przebiegu zachodniej granicy działki ewidencyjnej nr 4 po zakończonej w 2019 r. modernizacji. Swą decyzję organ uzasadnił istnieniem w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dokumentacji geodezyjnej dotyczącej przebiegu granic ww. działki, sporządzonej podczas podziału nieruchomości w 11 r. zawartej w operacie [...]. Organ I instancji stwierdził również, że w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w Starostwie Powiatowym w C., nie znajduje się żadna inna dokumentacja dotycząca przebiegu zachodniej granicy przedmiotowej działki. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli adresaci decyzji. Zakwestionowali w nim przebieg zachodniej granicy przedmiotowej działki ewidencyjnej. Negując zasadność przeprowadzonej przez Starostę [...] modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie C., domagali się przywrócenia przebiegu granicy według stanu sprzed modernizacji i odszkodowania za poniesione szkody. W ocenie odwołujących się znajdujący się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym operat [...] z 11 r., na podstawie którego ujawniono po modernizacji w ewidencji gruntów i budynków dane dot. m. in. działki nr 4, budzi wątpliwości co do jego oryginalności i wiarygodności, a opieranie się nadanych ze szkicu polowego będącego częścią ww. operatu "nie może być miarodajne i wystarczające w prawie". Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną obecnie decyzją utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazał, że modernizacja została przeprowadzona prawidłowo. Działka nr 4 powstała w 11 r. w wyniku podziału działki 1 na działki 2 i 5. Granice działki przedstawia szkic polowy sporządzony w dniu [...] r., stanowiący część operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zaewidencjonowanego pod numerem [...]. Przebieg granicy prawnej działki nr 4 został określony w ww. dokumentacji, a szkice zawarte w tym operacie pomiarowym są jedynymi dokumentami, które określają położenie znaku granicznego w punkcie nr 3-5470 (północno - zachodnia granica działki). Miary znajdujące się na ww. szkicu wskazują, iż szerokość działki pomiędzy punktami 3-5470 i 3-5519 wynosi 7,0 m, a więc jest to wartość odmienna od twierdzeń skarżących. Aktualne atrybuty ZRD i BPP ww. punktów nr 3-5470 i 3-5452 wynoszą odpowiednio 5 i 3. Ujawniona w ewidencji gruntów i budynków powierzchnia działki 4 została ustalona w 11 r. i wynosi 0,0978 ha. Do chwili obecnej nie uległa zmianie. Podkreślił, iż pole powierzchni działki ewidencyjnej ujawnia się w operacie ewidencji gruntów i budynków na podstawie danych pochodzących wyłącznie z dokumentacji geodezyjnej. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza zasadności zarzutów skarżących w zakresie wykazania nieprawidłowego zasięgu granie działki nr 4. Dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków mają wyłącznie charakter techniczno - deklaratoryjny, a organ ewidencyjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego wynikającego z dokumentów mających znaczenie prawne dotyczących danej nieruchomości. Przebieg granic działki nr 4 ujawniony na mapie ewidencyjnej po modernizacji jest wykazany w sposób zgodny z posiadaną przez organ ewidencyjny dokumentacją z podziału z 11 r. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli jej adresaci. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, zasądzenia kosztów postępowania i przeprowadzenia dowodu z szeregu dokumentów zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. i innych poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i na tej podstawie przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do poprawnej modernizacji ewidencji gruntów w C., zakończonej w 2019 roku. W sprawie naruszono przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), w szczególności nie dokonywano aktualizacji, o której mowa w § 44 i § 47 tegoż aktu. W wyniku tychże naruszeń organ bezpodstawnie opierał się wyłącznie o dokumentację geodezyjną, tj. szkic polowy, dotyczącą przebiegu granic, sporządzony podczas podziału w 11 roku, poza tym ignorując wszelkie inne dokumenty i znaki graniczne w terenie, wskazujące wprost na inny przebieg granic (szczególnie zachodniej granicy działki nr 4). Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 zwanej dalej "ustawą") przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. Jednym z "narzędzi" realizacji powyższego celu jest modernizacja ewidencji. Zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. z 2019 r. poz. 393) celem modernizacji jest uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia oraz modyfikacja istniejących danych ewidencyjnych. W rozpatrywanej sprawie nieruchomość należąca do skarżących (działka oznaczona numerem 4) podlegała wspomnianemu procesowi modernizacji. Został on przeprowadzony w oparciu o dokumentację znajdującą się w zasobie geodezyjnym. Warunki tych prac nie przewidywały jednak geodezyjnych pomiarów terenowych określonych w §§ 37-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów budynków. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji wykonawca prac modernizacyjnych dokonując analizy materiałów zasobu stwierdził, że mapa ewidencyjna w zakresie przebiegu granic przedmiotowej działki ewidencyjnej zawiera niezgodności pomiędzy przebiegiem granic ujawnionych w bazie ewidencji gruntów i budynków, a przebiegiem wynikającym z danych analitycznych zawartych w dokumentach źródłowych. W związku z powyższym w operacie opisowo - kartograficznym, w oparciu o § 36 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, uwzględnił wyniki bezpośredniego pomiaru terenowego, zawarte na szkicu polowym z dnia [...] r. znajdującego się w operacie technicznym zarejestrowanym w ewidencji materiałów zasobu pod numerem [...] dotyczącego podziału działki 1 na 2 i 3. Wykonawca dokonał korekty przebiegu granic oraz zaktualizował i uzupełnił dane ewidencyjne m.in. w zakresie atrybutów punktów granicznych. Aktualizacja dotyczyła zmiany położenia punktów granicznych działki 4 od strony działki 6 tj. punktu o numerze 3-5470 oraz 3-5452 ujawnionych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Ujawniony po modernizacji przebieg granicy działki 4 na mapie ewidencyjnej jest zgodny z danymi zawartymi na szkicu polowym z dnia [...] r. Taki stan wynika bezpośrednio z dokumentacji posiadanej przez organ ewidencyjny. Jak wskazał organ odwoławczy informację o wykorzystaniu operatu [...] wykonawca prac modernizacyjnych zawarł w operacie opisowo - kartograficznym w wykazie pn. "Analiza materiałów źródłowych i uzgodnienia dotyczące zakresu wykorzystania tych materiałów". Wykazane dotychczas dane dotyczące przebiegu granic nieruchomości nie spełniają kryteriów dokładnościowych określonych w przepisach prawa (dane z digitalizacji rastra analogowej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880). Zatem posiadanie przez organ ewidencyjny danych analitycznych (miar ze szkiców polowych) pozwalających na ich wprowadzenie, skutkuje obowiązkiem organu jest doprowadzenie do zgodności z tymi przepisami (co wynika z § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że modernizacja ewidencji, w zakresie w jakim dotyczyło to nieruchomości skarżących, była prowadzona prawidłowo. Zatem organy administracji zasadnie odrzuciły zarzuty do wyników modernizacji ewidencji. Dokonując analizy treści skargi Sąd doszedł do wniosku, że skarżący w istocie kwestionują ustalenia zawarte w ewidencji z faktycznym użytkowaniem nieruchomości. W ich ocenie części północnej przedmiotowa działka winna mieć szerokość 9 m, o czym w ich ocenie świadczą istniejące w terenie znaki graniczne oraz sporządzone w okresie późniejszym mapy o charakterze pomocniczym. Nie można się z taką argumentacją zgodzić. Walor materiału źródłowego w zakresie ewidencji ma tu bowiem tylko szkic polowy sporządzony w dniu [...] r., stanowiący część operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zaewidencjonowanego pod numerem [...]. Wszelkie inne dokumenty (mapy) mają charakter wtórny i nie mogą być podstawą wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Sąd podkreśla, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno - deklaratoryjny, ujawnianie w niej określonych praw do gruntu spełnia tylko funkcję informacyjną. Wpis w ewidencji gruntów i budynków nie kreuje zatem stanu prawnego nieruchomości (tj. np. nie przyznaje nikomu prawa własności), a jedynie potwierdza ten stan prawny. Oznacza to, że organ ewidencyjny jedynie rejestruje w ewidencji gruntów i budynków te stany prawne, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające i wynikają z potwierdzających je dokumentów. Obowiązek starosty utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, o którym mowa w § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie może być więc rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz powołanego wyżej rozporządzenia wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.