II SA/Gl 512/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 6 lipca 2015 r. D. K. wystąpiła z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (zwanego dalej PINB) o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez K. Z. na działce o numerze ewid. 1 w L. We wniosku wskazano, że bez zgody wnioskodawczyni dobudowywane są ściany do istniejącego ogrodzenia o konstrukcji murowanej, co doprowadza do zacienienia jej budynku mieszkalnego. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ww. robót pismem z dnia 8 października 2015 r. Następnie w dniu [...] r., przeprowadził oględziny, podczas których ustalono, że do garażu dobudowywany jest budynek gospodarczy o wymiarach 6 m x 8 m, na bazie ściany garażu, wykonanej z kamienia wapiennego oraz na bazie istniejącej ściany wykonanej z cegły cementowej, znajdującej się w granicy z działką o numerze ewid. 1, której właścicielem jest D. K. oraz A. K. Dalej ustalono, że aktualnie budowane ściany przedmiotowego budynku (czyli ściana wschodnia i południowa), wykonywane są z pustaka żużlowego. Pełnomocnik inwestora - S Z, złożył oświadczenie do protokołu, że przedmiotowy budynek powstaje bez uzyskania pozwolenia na budowę, w miejscu rozebranego około 3-4 lat temu budynku gospodarczego, a istniejąca ściana w granicy, została również częściowo rozebrana (na szerokości 1 metra od szczytu). Garaż został przebudowany w 2010 r. w zakresie przemurowania ściany południowej oraz wykonania nowego stropu, bez uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto ustalono, że garaż posiada wymiary 4,5 m x 8 m. n PINB przeprowadził dowód z kopii decyzji nr [...] z dnia [...] r., którą Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. i K. Z. pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o numerze ewid. 1 k.m. 3 w L. oraz dowód z kopii powyższego projektu budowlanego. W dniu 29 października 2015 r. K. Z. przekazała pisemne oświadczenie, iż budynki gospodarcze na działce o numerze ewid. 1 odziedziczyła po rodzicach. Budynki wybudował dziadek i babcia w latach 60-tych ubiegłego wieku. W piśmie z dnia 30 października 2015 r. D. K. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Z kolei pismem z dnia 30 października 2015 r. PINB zawiadomił strony o wyodrębnieniu postępowań: [...] w sprawie przebudowy garażu na działce numer 1 w L. oraz [...] w sprawie rozbudowy powyższego garażu o część gospodarczą. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo Budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na odbudowie budynku garażowego w części, na działce o numerze ewid. 1 w L. i nakazał inwestorowi przedłożyć w terminie do dnia 4 maja 2016 r. wymienionych w postanowieniu dokumentów. Pismem z dnia 29 lutego 2016 r. Starosta [...] wskazał, iż w zasobach archiwalnych starostwa nie ma dokumentacji dotyczącej pozwoleń na budowę z lat 1960-1969. Z kolei pismem z dnia 26 lutego 2016 r. Burmistrz Miasta S. wskazał, że w latach 1960-1969 Urząd Miasta S. nie istniał, zatem nie ma możliwości odszukania pozwoleń na budowę. Pismem z dnia 27 maja 2016 r. Starosta Powiatu [...] wskazał, iż starostwo przechowuje rejestry oraz projekty budowlane wyłącznie z okresu od września 1990 r. do grudnia 1998 r. Natomiast pismem z dnia4 lipca 2016 r. Prezydent Miasta Z. wskazał, iż w zasobach archiwalnych urzędu nie ma rejestrów pozwoleń na budowę z lat 1960-1969, wydanych dla Gminy S. W dniu 8 lipca 2016 r. K. Z. przekazała ekspertyzę techniczną dotyczącą ściany budynku garażowego, sporządzoną w czerwcu 2016 r. Jak wynika z jej treści, stan techniczny ściany garażu na granicy działki o numerze 1 w L. jest bardzo dobry. Jej konstrukcja jest murowana, wykonana z kamienia piaskowego na zaprawie cementowo-piaskowej, charakterystyczna dla lat sześćdziesiątych i wcześniejszych ubiegłego wieku. Pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. Archiwum Państwowe wskazało, iż nie przechowuje rejestrów wydanych pozwoleń na budowę z lat 1960-1969. Decyzją z dnia [...] r., PINB na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał D. K. rozbiórkę części budynku garażowego na działce o numerze ewid. 1 w L. w zakresie odbudowanego stropu i ściany południowej. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w powyższej decyzji w zakresie określenia adresata nakazu, a Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej ŚWINB), postanowieniem z dnia [...] r., stwierdził nieważność tego postanowienia. Decyzją z dnia [...] r. ŚWINB uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r. oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] r. W dniu [...] r. organ I instancji przeprowadził oględziny w sprawie legalności częściowej odbudowy budynku garażowego, podczas których ustalił, że nie uległ zmianie stan faktyczny budynku garażowego w stosunku do ustaleń dokonanych podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r. Jednocześnie wykonano zdjęcia 3 odkrytych elementów ściany wschodniej (w wyniku skucia tynku) i stwierdzono, że materiał, z którego jest wykonana to kamień wapienny. W załączeniu do pisma z dnia 9 lutego 2017 r. Starostwo Powiatowe w B. przesłało kopię projektu zagospodarowania działki i mapy do celów projektowych zawartych w projekcie budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 obręb L. Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, PINB wstrzymał przedmiotowe roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 1 października 2017 r. określonych dokumentów, tj.: 4 egzemplarzy projektu budowlanego budynku garażowego wraz z oceną stanu technicznego i oceną jakości wykonanych robót, sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane wraz z innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust 7 ustawy - Prawo budowlane, potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego wydanym przez tę izbę z określeniem w nim terminu ważności, aktualnym na dzień opracowania projektu budowlanego; zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy S. o zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr ewid. 1 na cele budowlane. Na powyższe postanowienie, pismem z dnia 10 lipca 2017 r. K. Z., a pismem z dnia 23 lipca 2017 r. D. K., wniosły zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], ŚWINB uchylił powyższe postanowienie z dnia [...] r., wskazując m.in., iż mając na względzie stwierdzony zakres wykonanych robót, jak i ustalenie, iż nie doszło do zmiany szerokości obiektu, należałoby, w ocenie organu odwoławczego, prowadzić postępowanie w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane w stosunku do przebudowy. Zawiadomieniem z dnia 8 września 207 r. PINB w B. poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia ewentualnych wniosków lub żądań. Pismem z dnia 25 września 2017 r. D. K. poinformowała m.in., iż wnosi o rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...] PINB w B., działając na podstawie art. 83 Prawa budowlanego, umorzył postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych - przebudowy budynku garażowego na działce o nr ewid. 1 zlokalizowanej w miejscowości L. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w oparciu o ustalenia stanu faktycznego, przedmiot postępowania stanowi legalność przebudowy budynku garażowego. Przedmiotowe roboty zrealizowano bez pozwolenia na budowę. Biorąc jednak pod uwagę okoliczność, że roboty zostały zakończone, to zastosowanie znajduje art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, dokonując bowiem analizy i oceny wykonanych robót budowlanych stwierdzono prawidłową jakość wykonanych robót budowlanych oraz zgodność z przepisami, w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto podkreślono, że dla działki nr 1, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji w niniejszej sprawie zachodzi konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. K., domagając się jej uchylenia. Odwołująca oświadczyła, że nie zgadza się z całkowicie z decyzją organu I instancji, w związku z powyższym żąda rozbiórki samowoli budowlanej w granicy oraz o obniżenie o 0,5m ogrodzenia, a ponadto o zdjęcie cegłówek z folii położonych wzdłuż granicy. Po rozpoznaniu odwołania ŚWINB, działając na podstawie art. 104 oraz art. 138 § 1 ust. 1 kpa oraz art. 80 ust. 2, art. 81, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia i rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane, będące przedmiotem niniejszego postępowania, zakwalifikować należy jako przebudowę części obiektu budowlanego, na co wskazał jednoznacznie już w postanowieniu z dnia [...] r., znak: [...]. Dalej wyjaśnił, że przedmiotowe roboty budowlane, które polegały na samowolnej przebudowie elementów ściany południowej istniejącego garażu (odcinki ściany przy wrotach, wykonanie belki betonowej nadproża, wymiana wrót wjazdowych) oraz przebudowie stropu garażu w wyniku rozbiórki stropu kleina i wykonania w jego miejscu stropu monolitycznego żelbetowego, należało zakwalifikować jako przebudowę, podlegającą legalizacji w trybie przewidzianym w art. 50-51 Prawa budowlanego. Przepisy art. 50 łącznie z art. 51 dotyczą bowiem innych przypadków niż przepisy art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, mają więc zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do nakładania na inwestorkę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wykonane roboty, zgodnie z ustaleniami organu I instancji, nie uchybiają bowiem żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym. W razie braku podstaw do orzeczenia merytorycznego, zasadnym staje się wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Podkreślono przy tym, że zgodnie z ustaleniami organu I instancji teren, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tym samym nie sposób uznać, że przedmiotowe roboty budowlane naruszyły porządek planistyczny. Poza tym zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję D. K. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, podkreślając, że nie zgadza się z nią oraz jej uzasadnieniem. Jednocześnie oświadczyła, że całkowicie podtrzymuje swoje odwołanie z dnia [...] r. Według skarżącej prowadzone roboty budowlane nie były rozbudową tylko budową. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za bezpodstawne. Na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w skardze, wskazując, że rozbudowa miała charakter nielegalny a wylewki świadczą o tym, że to są świeże roboty budowlane a nie sprzed sześćdziesięciu lat. Obiekt, który powstał zacienia jej działkę. Jej zdaniem inwestycja to faktycznie budowa, która powinna się odsunąć od granicy na odległość co najmniej trzech metrów. Przedłożyła fotografię obrazującą stan zabudowań na działce sąsiadki po dokonaniu rozbiórki ściany z pustaków i dachu, przy czym stwierdziła, że dachu nie było. Z kolei uczestniczka postępowania wniosła o oddalenie skargi, stwierdzając, że w miejscu, w którym obecnie jest samowolnie wybudowany garaż, wcześniej był budynek gospodarczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej ŚWINB) z dnia [...] r., znak [...] utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) z dnia [...] r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowanie administracyjnego prowadzonego w sprawie legalności robót budowlanych, polegających na przebudowie budynku garażowego na działce o nr ewid. 1, zlokalizowanego w miejscowości L. ze względu na jego bezprzedmiotowość. Podstawą materialnoprawną decyzji był przepis art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t,j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2202 ze zm., dalej: pr. bud.) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie organów nadzoru budowlanego było prowadzone w trybie naprawczym, określonym w art. 50-51 pr. bud. Stosownie do art. 50 ust. 1 pr. bud., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W związku z tym, że budowa domu została zakończona w 2008 r. w myśl art. 51 ust. 7 pr. bud. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 art. 51 pr. bud. znajdują odpowiednie zastosowanie. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż postępowanie może być prowadzone (ma swój przedmiot) tylko w sytuacjach określonych w ust. 1 art. 51, a więc kiedy zachodzą podstawy do podjęcia decyzji: 1/ nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego; 2/ nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; 3/ nakładającej, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu określając termin wykonania w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę –doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podjęcie jednej ze wskazanych wyżej decyzji jest możliwe (uzasadnione) tylko ze względu na delikty określone w art. 50 ust. 1 pr. bud. W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego, ze względu na zarzuty podnoszone przez skarżącą, prowadziły początkowo postępowanie wyjaśniające w przedmiocie samowolnej rozbudowy przedmiotowego obiektu. Po wyjaśnieniu charakteru wykonanych robót, a w szczególności ustaleniu, że nie nastąpiła zmiana parametrów technicznych budynku, przedmiot ten uległ zmianie na przebudowę (samowolną). W tym stanie faktycznym zastosowanie znajdował przepis art 50 ust. 1 pkt. 1 pr. bud., co z kolei wymagało od organu nadzoru budowlanego ustalenia dalszych działań, w szczególności zaś rozważenia czy zachodzą podstawy do wydania jednej z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 pr. bud. Najogólniej rzecz ujmując chodzi o uzyskanie odpowiedzi na pytanie czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany może zostać zalegalizowany, czy też powinien podlegać rozbiórce. Wobec tego należało poczynić ustalenia w kwestii zgodności wykonanych robót z porządkiem planistycznym (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzją o warunkach zabudowy) oraz przepisami budowlanymi, w tym warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki. Co do pierwszego, to nie stwierdzono kolizji (sprzeczności) wykonanych robót z planem miejscowym, bowiem planu takiego dla terenu, na którym zlokalizowany jest garaż, nie ma. Ponadto dla tego rodzaju inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Przebudowa obiektu nie narusza także warunków (wymogów) wynikających z przepisów prawa budowlanego. Poza tym, co dla legalizacji w trybie postępowania naprawczego ma istotne znaczenie, inwestorka dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości zabudowanej przedmiotowym garażem. W tej sytuacji nie zachodziła potrzeba (podstawa) do podejmowania działań naprawczych, zmierzających do legalizacji garażu w trybie art. 50-51 pr. bud. Postępowanie wyjaśniające wykazało bowiem, iż wykonywane co prawda samowolnie roboty budowlane pozostawały zgodne z prawem. W tej sytuacji uznać przyjdzie, iż dalsze postępowanie naprawcze nie miało swojego przedmiotu, co w świetle art. 105 § 1 k.p.a. uzasadnia jego umorzenie. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze przyjdzie zauważyć, że rzeczywiście postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego uznano wykonane przez sąsiadkę roboty za samowolną przebudowę, trwało relatywnie długo przy czym nie można doszukiwać się w tym winy organu nadzoru budowlanego. Stan faktyczny sprawy był rzeczywiście trudny do ustalenia, przy czym nie ulega wątpliwości fakt istnienia od lat 50-60 ubiegłego wieku budynku gospodarczego, przebudowanego następnie na garaż, zlokalizowanego w granicy między działkami skarżącej i jej sąsiadki. Wobec tego, wbrew twierdzeniom skarżącej, zwłoka organu nadzoru nie doprowadziła do tego, że nie wydano decyzji nakazującej rozbiórkę, bowiem nie było ku temu podstaw. Mając powyższe na względzie Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organów mogących mieć wpływ na wynik sprawy i uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującym prawem, a w związku z tym na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił – jak w wyroku.