I SA/Po 655/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ( [...] złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] stycznia 2019 r. " A" S.A. zwróciła się do Starosty [...] o wydanie na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 2204 ze zm. – dalej: "u.g.n.").decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb W., gmina S. (obszar wiejski), dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w celu udzielenia zezwolenia na budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV relacji S. - K. [...] Do wniosku dołączyła decyzję Burmistrza Gminy S. z [...] czerwca 2018 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającą na przebudowie stacji transformatorowej [...] kV wraz z budową wprowadzenia liniowego 110 kV. Ponadto, do wniosku załączyła mapę na której zaznaczone zostały parametry projektowanej infrastruktury i propozycja porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń projektowanych wraz z zapiskami prowadzonych negocjacji. Spółka wyjaśniła , że dojazd do nieruchomości odbywać się będzie bezpośrednio z drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...], obręb W., natomiast dojazd do infrastruktury technicznej wzdłuż osi linii energetycznej. Pismem z [...] lutego 2019 r. " A" S.A. poinformowała organ pierwszej instancji, że demontaże wskazane we wniosku z [...] stycznia 2019 r. zostaną objęte odrębnym wnioskiem. W terminie otwartym do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego G. W. (dalej: " skarżący" ) wniósł o umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego ewentualnie o wydanie decyzji odmawiającej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wniósł również uwagi w zakresie przeprowadzenia negocjacji oraz prac związanych z budową urządzeń na nieruchomości. Skarżący wskazał, że jest gotowy podjąć rozmowy w zakresie ustanowienia służebności przesyłu oraz rozliczenia kwestii bezumownego korzystania z nieruchomości. Starosta K. decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości W., przez udzielenie zezwolenia A S.A. na budowę wprowadzenia liniowego 110 kV do stacji G. S. z kierunków K. [...] - K. [...] G. S. w zakresie słupa nr [...] do bramek liniowych w stacji [...] S., określił powierzchnię ograniczenia na i [...] m2 którą oznaczył kolorem żółtym na mapie, stanowiącej integralną część decyzji. Starosta wskazał również, że prace polegać będą na budowie przewodów fazowych i odgromowych linii energetycznej wraz z łańcuchami izolatorowymi, zawiesiami odgromowymi i osprzętem, na długości linii osi [...] m. Montaż przewodów fazowych będzie wykonany metodą pod naciągiem tzn. przy zastosowaniu urządzeń ciągnikowo-hamownikowych a ponadto, że obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Starosta uzasadniając decyzję stwierdził, że przebieg linii elektroenergetycznej 110 KV przez działkę nr [...] jest zgodny z decyzją Burmistrza Gminy S. z [...] czerwca 2018 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającą na przebudowie stacji transformatorowej [...] kV wraz z budową wprowadzenia liniowego 110 kV, jak również z załącznikiem nr 1 do tej decyzji. Wyjaśnił , że ze wskazanego załącznika wynika, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha, wchodzi w teren przedsięwzięcia i obszar oddziaływania przedsięwzięcia. Starosta w kontekście art. 124 ust. 3 u.g.n. wskazał, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób, o którym mowa w tym przepisie nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku ich zainicjowania. Ustawa nie sformalizował też momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Starosta nie zgodził się z uwagami pełnomocnika skarżącego odnośnie prowadzonych negocjacji. Nie podzielił opinii, że nie zostały spełnione warunki negocjacji więc postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Wyjaśnił , że pełnomocnik " A" S.A. podjął negocjacje z właścicielem spornej działki i na tę okoliczność został sporządzony operat szacunkowy, określający wartość rynkową służebności przesyłu na kwotę [...]zł, przy czym skarżący zaproponował kwotę za ustanowienie służebności przesyłu w wysokości [...] zł. Negocjacje prowadzone przez pełnomocnika " A" S.A. ze skarżącym nie przyniosły rezultatu. Odnośnie bezumownego korzystania z nieruchomości Starosta wskazał , że jest to roszczenie, które może być rozpatrywane wyłącznie przez sądy powszechne w postępowaniu cywilnym. Odwołując się do art. 124 ust. 4 u.g.n. wyjaśnił, że odszkodowanie za ewentualne szkody wyrządzone właścicielowi nieruchomości określa się w odrębnej decyzji po zakończeniu prac, na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Konkludując swoje rozważania Starosta uznał za spełnione wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n. w zakresie konieczności ograniczenia sposobu korzystania z części spornej nieruchomości przy czym brak było przesłanek do wydania decyzji odmawiającej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Pismem z [...] października 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie od omówionej decyzji Starosty [...] z [...] września 2019 r. domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania. Decyzji organu pierwszej instancji zarzucił naruszenie: 1) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez wydanie decyzji niezgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy zgodnie z tym przepisem jest to warunkiem możliwości dokonania ograniczenia korzystania z nieruchomości; 2) art. 114 ust. 1 u.g.n., poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia rokowań ze skarżącymi. Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2019 r. W ocenie organu drugiej instancji planowana inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Gminy S. z [...] czerwca 2018 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wyjaśnił, że rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie są tożsame z rokowaniami wskazanymi w art. 114 ust. 1 u.g.n. Celem rokowań poprzedzających wywłaszczenie nieruchomości (art. 114 ust. 1 u.g.n.) jest nabycie praw do nieruchomości, określonych w art. 112 ust. 3, w drodze umowy. Natomiast celem rokowań o których mowa w treści art. 124 ust. 3 u.g.n. jest uzyskanie zgody na udostępnienie nieruchomości. Pojęcie "rokowań" z art. 124 ust. 3 u.g.n. należy rozumieć szeroko. Rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi, mogą być prowadzone w dowolnej formie. Wystarczającym do uznania określonych czynności za "rokowania" jest zatem złożenie propozycji jednemu podmiotowi przez drugi oraz odpowiedź podmiotu, do którego skierowano zapytanie, że nie jest zainteresowany określoną propozycją. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Wojewoda wskazał, że niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemne takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Wymóg przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji został w niniejszej sprawie spełniony. Pisma załączone przez inwestora wystarczająco obrazują sam fakt, jak i przebieg negocjacji między stronami. Z racji tego, że opisane rokowania zakończyły się fiaskiem, inwestor miał prawo do wystąpienia z żądaniem wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości, która zastępuje zgodę właściciela. Wojewoda za chybiony uznał również zarzut niezgodność decyzji organu pierwszej instancji z [...] września 2019 r. z decyzją z [...] czerwca 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący w odwołaniu podniósł , że zgodnie z załącznikiem do decyzji, istniejący słup nr [...] został przeznaczony do demontażu, co oznacza, że zakres prac, które zostaną przeprowadzone na nieruchomości, wykracza poza decyzję lokalizacyjną. Wyjaśnił , że decyzja Starosty nie obejmuje tego rodzaju prac. W piśmie z [...] lutego 2019 r. (stanowiącym uzupełnienie wniosku z [...] stycznia 2019 r.) pełnomocnik " A" S.A. podał, że planowane prace w zakresie demontażu zostaną objęte odrębnym wnioskiem, złożonym w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. W tym kontekście zaznaczył , że wobec decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu nie jest wymagana jej zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bądź z decyzją o lokalizacji inwestycji publicznego. W konsekwencji w ocenie Wojewody ograniczenie sposobu korzystania z części spornej nieruchomości jest uprawnione z uwagi na ziszczenie się przesłanek z art. 124 ust. 1 i następne u.g.n. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł skargę na omówioną powyżej decyzję Wojewody z [...] czerwca 2020 r. domagając się jej uchylenia decyzji w całości i umorzenie postępowania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez wydanie decyzji o zobowiązaniu skarżącego do udostępnienia części nieruchomości mimo braku zaistnienia przesłanek do wydania takiej decyzji, tj. braku odmówienia wyrażenia przez skarżącego zgody na przeprowadzenie prac; 2) art. 13 § 1 k.p.a. poprzez brak dążenia przez Wojewodę do polubownego rozstrzygnięcia kwestii spornych, w sytuacji, gdy organ ma wiedzę, iż pomiędzy stronami istnieje spór jedynie co do wysokości wynagrodzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W uchwale NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 [orzeczenia sądów administracyjnych dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl] wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Kierując się powyższym niezależnie od zarzutów skargi sąd stwierdza, że na etapie postępowania administracyjnego jak również wcześniej (na etapie rokowań) " A" S.A. była reprezentowana przez K. K.. Pełnomocnik ten działał na podstawie dwóch pełnomocnictw z których pierwsze zostało udzielone 22 lutego 2018 r. i oznaczone nr [...] (k. [...] akt adm.). z ważnością do 21 lutego 2019 r. Rokowania zostały zakończone 23 listopada 2018 r. (k. [...] akt adm.), a więc w okresie obowiązywania tego pełnomocnictwa. Drugie pełnomocnictwo nr [...] z 15 lutego 2019 r. (k. [...] akt adm.) na rzecz K. K. było ważne do 21 lutego 2020 r. Zatem K. K. po wskazanej ostatnio dacie utracił status pełnomocnika " A" S.A. Mimo to Wojewoda prowadząc postępowanie doręczył tej osobie zawiadomienie z 27 lutego 2020 r. i 27 maja 2020 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie jak i doręczył tej osobie decyzję z [...] czerwca 2020 r. Jednakże to doręczenie zaskarżonej decyzji było wadliwe. Zgodnie z art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Skoro pełnomocnictwo K. K. wygasło z upływem 21 lutego 2020 r. a pełnomocnik ten nie złożył nowego dokumentu pełnomocnictwa przeto omawiane doręczenie decyzji jest doręczeniem niezgodnym z prawem. Stosownie do zasady oficjalności doręczeń w postępowaniu administracyjnym, czynność ta, mająca charakter materialno-techniczny, ażeby wywołała wynikające z niej skutki prawne musi zostać dokonana w sposób przewidziany prawem. Brak podstaw do przyjęcia, ażeby skutek prawny doręczenia został osiągnięty w przypadku doręczenia korespondencji byłemu pełnomocnikowi. Tak samo skutek doręczenia nie następuje gdy zostaje ono dokonane wprost do skarżącego, który wcześniej ustanowił pełnomocnika procesowego [tak: wyrok NSA z 21 listopada 2016 r., II OSK 1284/16]. Naruszając art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. organ odwoławczy naruszył również zasadę ogólną z art. 6 k.p.a., zobowiązującą organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. Została także naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażona w art. 10 § k.p.a. ponieważ wskutek nieuwzględnienia faktu wygaśnięcia pełnomocnictwa zostało zapewnione bezpośrednio " A" S.A. prawa do czynnego udziału w postępowaniu [por. wyrok NSA z 28 maja 2019 r., II OSK 1727/17]. Podsumowując sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu na skutek pozbawionego podstaw prawnych doręczenia jej do rąk K. K., który z upływem 21 lutego 2020 r. przestał być pełnomocnikiem " A" S.A. W toku ponownego postępowania obowiązkiem organu odwoławczego będzie powtórzenie czynności procesowych mających miejsce po 21 lutego 2020 r. z udziałem bezpośrednio " A" S.A. bądź też nowo powołanego przez nią pełnomocnika. Sąd z uwagi na charakter stwierdzonych uchybień za przedwczesne uznał odnoszenie się do zarzutów skargi. Kontrola stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie musi bowiem zostać poprzedzona prawidłowym wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).