II SA/Ol 210/22

Dnia 12 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Świadczeń Rodzinnych i Wychowawczych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza (dalej jako: "organ I instancji"), odmówił A. P. (dalej jak: "skarżący") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną K. S. Odmowę uzasadniono powstaniem niepełnosprawności żony po 25. roku życia oraz uprawnieniem skarżącego do renty, tj. wystąpieniem przesłanek negatywnych z art. 17 ust. 1b i ust, 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. wg stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzi), dalej jako: "u.ś.r.". W odwołaniu skarżący, reprezentowany przez adwokata, zarzucił naruszenie powyższych przepisów. W zakresie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. pełnomocnik wskazał, że przepis ten został uznany w części za niezgodny z Konstytucją RP, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Zarzucił też błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W ocenie skarżącego pobieranie renty nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wnioskodawca złożył oświadczenie, iż wybiera świadczenie pielęgnacyjne. W toku postępowania odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") zawiadomiło skarżącego, na podstawie art. 79a Kodeksu postępowania administracyjnego, że jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie renty. Pouczono o trybie zawieszenia prawa do renty i wyznaczono dwumiesięczny termin przedłożenia decyzji uchylającej prawo do tego świadczenia. W wyznaczonym terminie pełnomocnik skarżącego poinformował, iż skarżący nie zamierza zawiesić prawa do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zgodził się ze skarżącym, że na skutek powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to poparto jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych. Kolegium potwierdziło też spełnienie przesłanek pozytywnych z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wskazało, że K. S. po przebytym udarze cierpi na częściowy niedowład oraz ma problemy z poruszaniem się i z tego powodu wymaga pomocy innej osoby w codziennym funkcjonowaniu. Zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 30 września 2022 r. Skarżący sprawuje opiekę nad żoną w zakresie uniemożliwiającym zatrudnienie. Mimo powyższego, uznano, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem ustawa wyklucza równoczesne pobieranie renty i świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.). Kolegium podniosło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż w przypadku kolizji o jakiej mowa w art. 17 ust. 5, konieczne jest zapewnienie wnioskodawcy prawa wyboru korzystniejszego dla niego świadczenia. Takie prawo zostało w realiach niniejszej sprawy zapewnione. Wnioskodawca reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika postanowił zachować prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucił: • naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty inwalidzkiej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, organy rozpatrując przedmiotową sprawę poprzestały na literalnym brzmieniu treści ww. przepisu. Natomiast zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do renty. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyraziło zgodę na rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 1 § 2 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2022 r., poz. 329 dalej jako: p.p.s.a.) Podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Stosując literalne brzmienie tego przepisu należałoby przyjąć, że posiadanie prawa do renty całkowicie wyklucza ubieganie się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób będących adresatami zawartej tam normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zostały pozbawione prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. (świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów) umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach. Jak podkreślał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. np. wyroki z: 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Wypowiadając się odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. K 38/13, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, dotyczącym opiekunów mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W wyroku tym TK wskazał, że sytuacja faktyczna osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego, jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Powyższe, w ocenie Sądu, przemawia za odstąpieniem od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej (por. wyrok NSA z 23 lutego 32022 r., sygn. akt I OSK 1146/21 i powołane w nim orzecznictwo, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł. Skarżący zaś otrzymuje rentę w kwocie 942,02 zł netto. W dniu 8 listopada 2021 r. w Monitorze Polskim (M.P. 2021 r., poz.1021) ukazało się Obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022. Od stycznia 2022 r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosi 2.119 zł miesięcznie. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. np. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych wyrokach podkreśla się, że regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 291 ze zm., dalej: "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 u.ś.r. czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury/renty, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wobec tego, należy dokonywać takiej wykładni ww. przepisu, która pozwoli na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Rezultatem takiej wykładni będzie umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (por. wyrok NSA z 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1160/21, dostępny w CBOSA). Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 (publ. CBOSA) osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno -rentowe, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tego świadczenia poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji ze świadczeń emerytalno-rentowych, od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty tego świadczenia. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79 a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie świadczeń emerytalno-rentowych. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do renty, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Zatem warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego ze świadczeń. Dopiero bowiem zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego (rentowego) eliminuje negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wybór taki w rozpoznawanej sprawie mógł zostać zrealizowany przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., o czym skarżący został pouczony za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika. Bezzasadny jest zatem zarzut skargi, iż organy poprzestały wyłącznie na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r. Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia 6 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego zawiadomił, że skarżący nie zawiesi prawa do renty. Oznacza to, że strona ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie dokonała wyboru świadczenia, choć miała taką możliwość; nie wykazała, że złożyła wniosek do organu rentowego o zawieszenie renty i nie przedłożyła decyzji o wstrzymaniu wypłaty renty. Zatem, na dzień orzekania przez organy administracyjne nie ustała negatywna przesłanka określona w ww. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. , co stanowiło samodzielną przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W konsekwencji brak było podstaw do uwzględnienia skargi, dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 p.p.s.a, na wniosek skarżącego i za zgodą organu.