III OW 92/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Zgierskiego z 26 marca 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Zgierskim a Marszałkiem Województwa Łódzkiego przez wskazanie organu właściwego w sprawie wyegzekwowania wykonania przez posiadacza odpadów, obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania oraz usunięcia negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku postanawia: wskazać Marszałka Województwa Łódzkiego jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z 26 marca 2021 r. Starosta Zgierski wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Łódzkiego jako organu właściwego w sprawie wyegzekwowania wykonania przez posiadacza odpadów, obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania oraz usunięcia negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku, z terenu nieruchomości położonej w [...] (działka nr ew. 371 - obręb 121), zgromadzonych przez spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka). Starosta Zgierski powołał się na art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d w związku z art. 47 ust. 8 oraz w związku z ust. 3 i ust. 5 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach) oraz art. 5 § 1 pkt 2 ustawy z 7 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm. – dalej: u.p.e.a.), jak i ustawę z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2020 r., poz. 2187 ze zm. – dalej: ustawa szkodowa). W uzasadnieniu Starosta Zgierski wyjaśnił, że decyzją z [...] lipca 2017 r. (zmienioną decyzją z [...] grudnia 2017 r.) udzielił spółce zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne na terenie przedmiotowej nieruchomości. Decyzja obowiązywała do 31 lipca 2018 r. Maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku, w oparciu o powołaną decyzję, wynosiła powyżej 3000 Mg/rok. Po upływie terminu obowiązywania zezwolenia spółka powinna niezwłocznie usunąć odpady z miejsc nieprzeznaczonych do ich magazynowania (art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach). Spółka nie wykonała tego obowiązku, co oznacza, że Prezydent Miasta Zgierza powinien z urzędu wydać decyzję nakazującą posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsc nieprzeznaczonych do ich magazynowania. Prezydent Miasta Zgierza w dniu 12 marca 2019 r. wszczął postępowanie w tym przedmiocie, ale decyzją z [...] października 2019 r., na skutek zmiany przepisów w tym zakresie, umorzył postępowanie. Wynikało to z tego, że 6 września 2019 r. weszła w życie ustawa z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579 ze zm.), która zmieniła między innymi art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Starosta Zgierski pismem z 7 października 2019 r. zwrócił się do Marszałka Województwa Łódzkiego o podjęcie działań wobec spółki. W odpowiedzi Marszałek Województwa Łódzkiego stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do uznania jego właściwości w tej sprawie. Następnie w piśmie z 29 listopada 2019 r. zwrócił się do Starosty Zgierskiego o zajęcie ostatecznego stanowiska w zakresie usunięcia przedmiotowych odpadów. W odpowiedzi Starosta Zgierski poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko, że skoro Marszałek Województwa Łódzkiego uznał, że nie jest organem właściwym w sprawie usunięcia odpadów to powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Starosta Zgierski opisał dalszy przebieg korespondencji między organami. Starosta Zgierski podkreślił, że zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal - pod ich rządami - trwają. Odpady, które były magazynowane na przedmiotowym terenie, po wygaśnięciu decyzji, nadal pozostają na przedmiotowej nieruchomości. W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej, właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania. W art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach wskazano, że organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg, jest marszałek województwa. Natomiast art. 47 ustawy o odpadach posługuje się pojęciem "organ właściwy" na potrzeby ustalenia właściwości organu mającego rozstrzygnąć sprawę w trybie tego przepisu. Zatem przepisy obecnie obowiązującej ustawy o odpadach wskazują na to, że pojęcie "organ właściwy" nie dotyczy wyłącznie spraw objętych obowiązkiem udzielania zezwolenia, lecz pojęcie to ma zastosowanie również do ustalenia właściwości organu mającego rozstrzygnąć sprawę w trybie art. 47 ustawy o odpadach. Starosta Zgierski utracił kompetencje do wydawania zezwoleń na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg, a tym samym utracił właściwość do podejmowania działań w trybie art. 47 ustawy o odpadach, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. W ocenie Starosty Zgierskiego w tej sprawie właściwy jest Marszałek Województwa Łódzkiego na podstawie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) w związku z art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach, Ponadto, jeżeli obowiązek usunięcia odpadów wynika z mocy prawa, podlega on wykonaniu na skutek egzekucji administracyjnej na podstawie art. 3 § 1 u.p.e.a. W odpowiedzi na wniosek, Marszałek Województwa Łódzkiego wniósł o wskazanie Starosty Zgierskiego jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sporu o właściwość w tej sprawie wymaga na wstępie pewnego uporządkowania stanu prawnego w odniesieniu do stanów faktycznych, w których nastąpiło wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, podstawę do nałożenia na posiadacza obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, stanowi art. 26 ustawy o odpadach. Właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie jest właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania w przypadkach, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wygaśnięcia zezwolenia (art. 26 ust. 2 in fine ustawy o odpadach). Natomiast stosownie do art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach, w przypadku, gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi czy też środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Organem właściwym, w przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami, jest organ właściwy do wydania tej decyzji. W obecnym stanie prawnym byłby to marszałek województwa jako organ właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach. Rozważenia wymaga również regulacja z art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach w związku z art. 47 ust. 3 i ust. 5 tej ustawy. Wynika z niej, że wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem, a posiadacz odpadów, którego zezwolenie wygasło, jest zobowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Ponadto, ponieważ wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów po upływie czasu, na jaki została wydana, następuje z mocy prawa i nie jest wydawana w tym przedmiocie żadna decyzja (art. 48 pkt 1 ustawy o odpadach), brak jest terminu, w którym posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać obowiązki, o których stanowi art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach i który jest wyznaczany w decyzji o cofnięciu zezwolenia. Stąd też doprowadzenie do wykonania tych obowiązków może nastąpić w drodze egzekucji administracyjnej wszczętej przez właściwy organ. Właściwym organem będzie organ, który wydał decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów. W obecnym stanie prawnym byłby to również marszałek województwa. W tym znaczeniu stanowisko prezentowane przez Marszałka Województwa Łódzkiego, zgodnie z którym norma z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach upoważnia go wyłącznie do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, jest nieprawidłowe. Kompetencja do wydania tego rodzaju zezwolenia oznacza również kompetencję do zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności tego rodzaju decyzji, a także do wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu egzekucję obowiązków, o których stanowi art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach. Ponadto, istotne znaczenie w tej sprawie ma okoliczność, że przepis art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach, wszedł w życie 5 września 2018 r. na skutek nowelizacji ustawy o odpadach dokonanej ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592). W dacie wygaśnięcia decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów (31 lipca 2018 r.) brak było podstaw do przyjęcia właściwości marszałka województwa w odniesieniu do przedmiotowych odpadów, ponieważ art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach jeszcze nie obowiązywał. Ponadto, przepis art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach pozwalający na odpowiednie stosowanie art. 47 ust. 3 i 5 ustawy o odpadach do przypadków, w których nastąpiło wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, wszedł w życie 6 września 2019 r., na podstawie powołanej już ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. Również na podstawie tej nowelizacji dodano art. 26a ustawy o odpadach. Ustawa nowelizująca z 19 lipca 2019 r. nie zawiera znajdujących zastosowanie w tej sprawie przepisów intertemporalnych. Natomiast stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy nowelizującej z 20 lipca 2018 r., do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną w sprawach dotyczących zezwoleń na zbieranie odpadów lub zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg, postępowania toczą się nadal przed nowymi organami, które z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stały się właściwe w tych sprawach. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca posłużył się sformułowaniem "w sprawach dotyczących zezwoleń" a nie "w sprawach dotyczących wydania zezwoleń", co potwierdza, że właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach nie sprowadza się wyłącznie do wydawania zezwoleń, ale również do sprawach dotyczących tych zezwoleń. Przyjąć również należy, że wobec braku przepisów intertemporalnych w nowelizacji z 19 lipca 2019 r., organy zobowiązane są procedować w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy prawa, w tym art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach oraz art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach. W tak zakreślonych ramach prawnych, należy odpowiedzieć na pytanie, który z organów pozostających w sporze jest organem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów w trybie art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 5. § 1 pkt 2 u.p.e.a., dla obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, organem uprawnionym jest organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. W obecnym stanie prawnym, organem tym jest właściwy miejscowo marszałek województwa, a więc Marszałek Województwa Łódzkiego, co wynika z obecnego brzmienia art. 47 ust. 5 w związku z art. 47 ust. 8 oraz w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach. Jednocześnie organ ten jest właściwy do podjęcia działań polegających na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi, na podstawie art. 26a ust. 1 w związku z art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Odrębną kwestią jest natomiast możliwość wszczęcia przez Marszałka Województwa Łódzkiego postępowania w trybie art. 26a ust. 1 ustawy o odpadach lub egzekucji administracyjnej w tej sprawie, uwzględniając, że jak wynika z odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, na skutek pożaru przedmiotowych odpadów, zostały one uznane za odpady z wypadku, co uzasadnia podjęcie stosownych czynności przez Starostę Zgierskiego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o odpadach. Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.