IV SA/Wa 1588/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, , po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: a) § 8 ust. 2 w zakresie słów "i maksymalnej pojemności 80l każdy"; b) § 6 ust. 4 pkt. 1 w zakresie słowa "płynnych"; c) § 7 ust. 2 w zakresie słów "z wyjątkiem napraw awaryjnych" oraz " są prowadzone na własny użytek"; 2. oddala skargę w pozostałej części. Rada Miasta O. (dalej organ) dnia [...] lipca 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S., której załącznikiem jest "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S." (dalej: Regulamin). Pismem z dnia 26 czerwca 2020 r. Prokurator Okręgowy [...] w [...] (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miasta O., zarzucając istotne naruszenie prawa w postaci przekroczenia delegacji ustawowej wyrażonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nałożenie w Regulaminie obowiązków i zakazów, do których określenia Rada Miasta O. nie była upoważniona poprzez: 1. wprowadzenie w § 3 ust. 1 i 2 nakazu określonego postępowania z opróżnionymi opakowaniami; 2. wprowadzenie w § 6 ust. 4 pkt 1 nieznanego ustawie pojęcia "nieczystości płynne"; 3. nałożenie w § 6 ust. 4 pkt 2 obowiązków na przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych; 4. ograniczenie w § 7 ust. 1 pkt 1 i 3 uprawnienia mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko do utwardzonego i szczelnego podłoża, a nadto mycia wyłącznie nadwozia pojazdu; 5. ustalenie w § 7 ust. 2, że na nieruchomości mogą być wykonywane naprawy pojazdów samochodowych wyłącznie, gdy nie mają charakteru "napraw awaryjnych" oraz ograniczenie napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi jedynie do napraw wykonywanych na własny użytek, a nie w celach zarobkowych, które dodatkowo nie powodują zanieczyszczenia wód, gruntu ani uciążliwości dla mieszkańców; 6. określenie w § 8 ust. 2 maksymalnych pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych oraz na nieruchomościach służących do użytku publicznego; 7. powtórzenie w § 9 ust. 2 pkt 4 lit. a-d i w § 9 ust. 3 pkt. 1 lit. a-d w sposób niedokładny treści § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 roku w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów; 8. nałożenie w § 9 ust. 3 pkt 3 na właścicieli nieruchomości obowiązku, aby pojemniki do selektywnej zbiórki odpadów zapewniały gwarancję bezpieczeństwa dla pracowników przedsiębiorcy odbierającego odpady podczas opróżniania i dla osób gromadzących odpady, a nadto dawały gwarancję długotrwałego użytkowania; 9. określenie w § 13 ust. 1 pkt 1-3 miejsc, gdzie na nieruchomości mają być rozmieszczone pojemniki i worki do zbierania odpadów; 10. określenie w § 13 ust. 3 terminów, w jakich pojemniki i worki z odpadami komunalnymi mają być udostępniane do odbioru; 11. wprowadzenie w § 15 ust. 4 pkt 1-3 zakazu składowania lub magazynowania odpadów w miejscach do tego nie przeznaczonych, zakazu umieszczania odpadów z lokali handlowych, gastronomicznych, usługowych, targowisk w koszach ulicznych i pojemnikach przeznaczonych dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz zakazu podrzucania odpadów komunalnych na teren innej nieruchomości i do pojemników na odpady komunalne będące w użytkowaniu innego właściciela; 12. ustalenie w § 17 ust. 1 i 2 częstotliwości sprzątania gminnych dróg i placów; 13. uregulowanie w § 18 ust. 1-5 miejskiej ewidencji miejsc nieprzeznaczonych do składowania odpadów, w których składowane są odpady; 14. unormowanie w § 19 ust. 1 i 2 kwestii likwidacji nielegalnych wysypisk śmieci; 15. zobowiązanie w § 22 ust. 1 osób utrzymujących zwierzęta domowe do dołożenia starań, by zwierzęta te były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia i nie zakłócały spokoju domowego; 16. ustalenie w § 22 ust. 3 obowiązków osób utrzymujących psy na terenie prywatnej posesji; 17. wprowadzenie w § 22 ust. 4 generalnej zasady wyprowadzania wszystkich psów na uwięzi w miejscach publicznych, a zwierząt agresywnych lub mogących stanowić zagrożenie dla otoczenia - również w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe; 18. ustalenie w § 22 ust. 5 zasad zwalniania zwierząt domowych ze smyczy; 19. wprowadzenie w § 22 ust. 7 niejasnego pojęcia "codziennego dozorowania" zwierząt domowych w obrębie nieruchomości niezamieszkałych; 20. nałożenie w § 25 ust. 1 pkt 1 na osoby prowadzące hodowlę zwierząt gospodarskich 1 obowiązku zapewnienia gromadzenia i usuwania powstających w związku z hodowlą odpadów i nieczystości w sposób zgody z prawem; 21. nałożenie w § 25 ust. 1 pkt 2 na osoby prowadzące hodowlę zwierząt gospodarskich - obowiązku niepowodowania uciążliwości takich jak hałas i odory w stosunku do osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich; 22. zobowiązanie w § 25 ust. 2 osób utrzymujących pnie pszczele, aby hodowla nie była uciążliwa dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz określenie minimalnej odległości posadowienia uli od granicy nieruchomości; 23. ustanowienie w § 26 ust. 1 obowiązku deratyzacji na obszarze całej gminy; 24. nieregulowanie, wbrew delegacji ustawowej, kwestii uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W związku z powyższym skarżący na podstawie art. 147 § 1 ppsa wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały Rady Gminy S. w całości, a także - na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa - o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w części dotyczących zarzutów §3 ust. 1 i 2; §7 ust. 1 i 3; §13 ust. 1 pkt. 1-3 i §22 ust. 3, 4 Regulaminu , w pozostałym zakresie pozostawiając skargę do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie, w jakim Rada Miasta O. wyszła poza zakres upoważnienia ustawowego. W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego, jako akty podstawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie (art. 137 Zasady Techniki Prawodawczej), a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu czystości i porządku w gminie stanowi art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyliczenie zaś w tym przepisie elementów uchwały o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że Rada Miasta O. wyszła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w odniesieniu do § 8 ust. 2 słów "i maksymalnej pojemności 80 l każdy" załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Ma także rację skarżący, że stanowi istotne naruszenie prawa. tj. art. 4 ust. 2 w/w ustawy wskazanie w do § 8 ust. 2 Regulaminu objętości koszy ulicznych przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych oraz na nieruchomościach służących do użytku publicznego tj. 80 litrów. W art. 4 ust.2 pkt 2 omawianej ustawy przewidziano jedynie możliwość ustalenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, nie zaś przedziału możliwych pojemności., zatem należało uznać, że w/w przepisy Regulaminu wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Sąd podzielił również stanowisko skarżącego, że istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach było zastosowanie w § 6 ust. 4 pkt 1 Regulaminu, pojęcia "nieczystości płynnych", gdy ustawodawca w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. odnosi się do "nieczystości ciekłych". Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g., uchwała o utrzymaniu czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny uchwały oznacza, że wyznacza on adresatom określony sposób zachowania się. Generalny charakter normy oznacza, że określa adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś wymienianie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazy, zakazy lub dozwolone postępowanie może mieć miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Należy zgodzić się ze skarżącym, że wspomniany przepis ustawy nie upoważnił organu do wyeliminowania wykonania napraw awaryjnych oraz ograniczenia napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi jedynie do napraw wykonywanych na własny użytek, a nie w celach zarobkowych, jak to uczyniono w § 7 ust. 2 Regulaminu. Słusznie zauważył skarżący, że organ posłużył się w tym przypadku pojęciem nieostrym "napraw awaryjnych", które nie pozwala na właściwe stosowanie przepisu, co w konsekwencji może wywoływać trudności interpretacyjne u odbiorców aktu prawnego. Tak skonstruowany przepis przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP) i stanowi naruszenie § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w którym sformułowano generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi. Odnosząc się do zarzutów postawionych w pkt 4 i 5 skargi, należy wskazać, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d omawianej ustawy przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne i nie zagrażały środowisku. Zgodnie z tym i wymogami za uprawniony należało uznać zapisy Regulaminu, że mycie pojazdów jest dozwolone na utwardzonej powierzchni, obejmować nadwozie, a naprawy pojazdów samochodowych nie powodują zanieczyszczenia wód, gruntu ani uciążliwości dla mieszkańców. Podobnie Sąd nie podzielił zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nałożenie w § 9 ust. 3 pkt 3 na właścicieli nieruchomości obowiązku, aby pojemniki do selektywnej zbiórki odpadów zapewniały gwarancję bezpieczeństwa dla pracowników przedsiębiorcy odbierającego odpady podczas opróżniania i dla osób gromadzących odpady, a nadto dawały gwarancję długotrwałego użytkowania, określenie w § 13 ust. 1 pkt 1-3 miejsc, gdzie na nieruchomości mają być rozmieszczone pojemniki i worki do zbierania odpadów, a w § 13 ust. 3 terminów, w jakich pojemniki i worki z odpadami komunalnymi mają być udostępniane do odbioru, wprowadzenie w § 15 ust. 4 pkt 1-3 zakazu składowania lub magazynowania odpadów w miejscach do tego nie przeznaczonych, zakazu umieszczania odpadów z lokali handlowych, gastronomicznych, usługowych, targowisk w koszach ulicznych i pojemnikach przeznaczonych dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz zakazu podrzucania odpadów komunalnych na teren innej nieruchomości i do pojemników na odpady komunalne będące w użytkowaniu innego właściciela, ustalenie w § 17 ust. 1 i 2 częstotliwości sprzątania gminnych dróg i placów, uregulowanie w § 18 ust. 1-5 miejskiej ewidencji miejsc nieprzeznaczonych do składowania odpadów, w których składowane są odpady oraz unormowanie w § 19 ust. 1 i 2 kwestii likwidacji nielegalnych wysypisk śmieci. Wskazane zapisy w Regulaminie nie stanowią – wbrew zarzutom skargi - rozszerzenia zawartego w ustawie obowiązku, a określają jedynie wymagania i konkretyzacje w tym zakresie. Tak właśnie w ocenie Sądu należy traktować nakazanie właścicielom w §3 ust. 1 i 2 Regulaminu zmniejszania objętości odpadów komunalnych przed ich wrzuceniem do pojemnika oraz zbieranie surowców tak aby nie były mokre i zniekształcone przed wrzuceniem ich do worka przeznaczonego do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych wskazać należy, iż określenie w regulaminie wskazówek dotyczących zbierania i segregowania odpadów jest zgodne z przepisami ustawy. Wprowadzenie w/w zapisów do regulaminu odnosi się wprost do zapisu art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, który – jak to wskazano wyżej - nakazuje określenie w regulaminie m. in. warunków rozmieszczania pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym. Do utrzymania pojemników w stanie sanitarnym niezbędne jest zatem dokładne określenie w jaki sposób postępować z różnymi opakowaniami pod odpadach komunalnych. Podobnie Sąd nie dostrzegł przekroczenia przez organ dyspozycji ustawowej w zapisie §13 ust. 1 pkt. 1-3 Regulaminu tj. w zakresie dotyczącym w kwestii zobowiązania właścicieli nieruchomości do wyznaczenia na terenie posesji wyodrębnionego miejsca na lokalizację pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Norma art. 4 ust. 2 pkt. 2a omawianej ustawy uprawnia bowiem organ do określenia zasad utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, a aby było to możliwe niezbędne jest zlokalizowanie pojemników lub worków służących do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim miejscu. Podobnie Sąd nie podzielił zarzutu istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zobowiązanie w § 22 ust. 1 Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta domowe do dołożenia starań, by zwierzęta te były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia i nie zakłócały spokoju domowego, . ustalenie w § 22 ust. 3 obowiązków osób utrzymujących psy na terenie prywatnej posesji, wprowadzenie w § 22 ust. 4 generalnej zasady wyprowadzania wszystkich psów na uwięzi w miejscach publicznych, a zwierząt agresywnych lub mogących stanowić zagrożenie dla otoczenia - również w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, ustalenie w § 22 ust. 5 zasad zwalniania zwierząt domowych ze smyczy, wprowadzenie w § 22 ust. 7 niejasnego pojęcia "codziennego dozorowania" zwierząt domowych w obrębie nieruchomości niezamieszkałych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Regulamin powinien określać obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Art. 5 ust. 2 pkt. 6 omawianej ustawy upoważnia organ do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do użytku lecz także, by nie zagrażały przebywającym tam osobom. Sąd podzielił stanowisko organu, że istotą tej regulacji powinno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. W art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy zakreślono obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe granicami celów wymienionych w tym przepisie. Celami tymi są: ochrona przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz ochrona przed zanieczyszczeniem, zatem w ocenie Sądu nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe takich obowiązków jak w kontrolowanych przepisach Regulaminu realizuje zamierzony przez ustawodawcę cel wynikający z art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy, a także ma na względzie dobrostan zwierząt. Powyższe uwagi znajdują zastosowanie również wobec zarzutów dotyczących nałożenia w § 25 ust. 1 pkt 1 Regulaminu na osoby prowadzące hodowlę zwierząt gospodarskich 1 obowiązku zapewnienia gromadzenia i usuwania powstających w związku z hodowlą odpadów i nieczystości w sposób zgody z prawem oraz - w § 25 ust. 1 pkt 2 - obowiązku niepowodowania uciążliwości takich jak hałas i odory w stosunku do osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich, a także zobowiązanie w § 25 ust. 2 osób utrzymujących pnie pszczele, aby hodowla nie była uciążliwa dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz określenie minimalnej odległości posadowienia uli od granicy nieruchomości. Znajdujące się w wyżej wymienionych zapisach regulaminu unormowania, stanowią realizację dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt. 7 omawianej ustawy. Sąd podzielił również stanowisko organu, że realizacja dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez określenie w § 26 ust. 1 Regulaminu, że terenami przeznaczonymi do deratyzacji są obszary położone w granicach administracyjnych miasta, bowiem ostatnio powołany przepis ustawy wprost nakłada na organ obowiązek wyznaczenia obszarów podlagających obowiązkowi deratyzacji. Zawarty po słowach "w szczególności" katalog nieruchomości nie narusza tego przepisu. Wprowadzenie takiego zapisu, miało spowodować przeprowadzanie deratyzacji każdorazowo w razie zaistnienia takich okoliczności, a nie tyko w określonych ściśle okresach niezależnie od zaistnienia problemu, co jest rozwiązaniem racjonalnym, a o takie zapewne chodziło ustawodawcy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w części, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., a w części na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.