II SAB/Wa 545/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Karolina Kisielewicz, Asesor WSA, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Zdrowia do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. S. z dnia [...] lipca 2020 r. w zakresie udostępnienia wszelkich wyników dostarczonych przez Centralny Instytut Ochrony Pracy – Państwowy Instytut Badawczy w ramach realizacji umowy, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie przesłania skanu umowy opisanej w punkcie 1; 3. stwierdza, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego D. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga D. S. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) D. S. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Ministra Zdrowia (zwany dalej: Minister, organ) o udostępnienie informacji publicznej - skanu umowy zawartej z [...] (zwany dalej: [...]) na realizację usługi przeprowadzenia badań środków ochrony indywidualnej oraz wszelkich wyników dostarczonych przez [...] w ramach realizacji tej umowy. Pismem znak [...] z dnia [...] lipca 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na konieczność analizy posiadanych dokumentów oraz sporządzenia przedmiotowych skanów, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwana dalej: u.d.i.p.) odpowiedź zostanie przekazana w terminie do dnia [...] września 2020 r. Następnie pismem znak [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w odpowiedzi na powyższy wniosek organ udostępnił skarżącemu skan w.w. umowy po jej anonimizacji. Jednocześnie odnosząc się do drugiej części wniosku tj. przesłania wszelkich wyników dostarczonych przez [...] w ramach realizacji umowy, Minister poinformował wnioskodawcę, że dokumenty dotyczące wyników badań środków indywidualnych, nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu. Wnioskowane ekspertyzy nie są wyrazem stanowiska organu, a tym samym są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności. Informacje (ekspertyzy), dotyczące badań środków indywidualnych, służą zgromadzeniu niezbędnych informacji przez organ, nie przesądzając o kierunkach jego działania. W związku z czym nie są wyrazem stanowiska organu, a tym samym nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa. Pismem z dnia [...] września 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. Skarżący wniósł o orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej w ustawowym terminie. W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż wnioskowane przez niego informacje stanowią informację publiczną. Przedmiotowe badania zamówione zostały z pieniędzy podatników; wyposażenie, będące przedmiotem badań zakupione zostało z pieniędzy podatników, a wyniki badań są istotną informacją dla społeczeństwa w kontekście wydatkowania pieniędzy publicznych. Bez informacji o wynikach badań społeczeństwo nie ma informacji o tym, czy działania podejmowane przez Ministra są zgodne z prawem, celowe i skuteczne. W dalszej części skargo skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych mające w założeniu potwierdzać zasadność złożonej skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest bezczynność organu polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanych przez niego we wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. wszelkich wyników badań, dostarczonych przez [...] w ramach realizacji umowy zawartej z tym podmiotem na realizację usługi przeprowadzenia badań środków ochrony indywidualnej. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku, należało ustalić, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także - czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, jak również nie jest przedmiotem sporu między stronami, że Minister jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioskiem może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35). Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną, a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, LEX nr 1122883). Skarżący domagał się udostępnienia mu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej następujących informacji: skanu umowy zawartej przez Ministra z [...] na realizację usługi przeprowadzenia badań środków ochrony indywidualnej oraz wszelkich wyników badań dostarczonych przez [...] w ramach realizacji tej umowy. Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie pozostaje kwestia, że skan umowy zawartej przez Ministra z [...] na realizację usługi przeprowadzenia badań środków ochrony indywidualnej został skarżącemu udostępniony. W świetle poczynionych wyżej uwag w ocenie Sądu zarówno ww. umowa jak i badania przeprowadzone w celu jej realizacji stanowią informację publiczną. Skarżący wnioskował bowiem o udostępnienie dokumentów będących w posiadaniu Ministra, dotyczących badań środków ochrony indywidualnej dostarczonych przez [...] w ramach realizacji umowy zawartej z tym podmiotem na usługę przeprowadzenia badań środków ochrony indywidualnej. Wnioskowane wyniki badań (ekspertyzy) zostały wytworzone ze środków publicznych, w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zawierają informację o środkach ochrony indywidualnej, odnoszą się zatem do faktów, a więc - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - zawierają informację o sprawach publicznych i to tym bardziej, że stosownie do art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 ze zm.), do umów w sprawach zamówień publicznych zastosowanie mają przepisy o dostępie do informacji publicznej. Żądane dane są rodzajem informacji o sposobie załatwiania (prowadzenia) przez organ władzy publicznej zadania publicznego, w tym o dysponowaniu środkami publicznymi. Nieuzasadnione jest zatem stanowisko Ministra, iż wnioskowane badania (ekspertyzy) nie posiadają waloru informacji publicznej. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2020 r., zatem ustawowy – 14 dniowy termin jego rozpoznania upływał w dniu [...] lipca 2020 r. Jak przedstawiono wyżej, w terminie tym żądanie skarżącego nie zostało przez organ rozpatrzone w całości poprzez udostępnienie wszystkich wnioskowanych danych, względnie poprzez wydanie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.p.. Tym samym uznać należy, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie jego załatwienia. W tym stanie sprawy Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r., w zakresie dotyczącym części wniosku tj. udostępnienia wszelkich wyników dostarczonych przez [...] w ramach realizacji umowy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy administracyjnej. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd uznał, że ustalony stan faktyczny daje podstawę do przyjęcia, że organ w niniejszej sprawie dopuścił się bezczynności. Oceniając, czy brak działania miał charakter kwalifikowany tj. bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organu było związane z jego złą wolą oraz, że wywołało dla strony wyjątkowo dotkliwe skutki. Organ "zareagował" na wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Okoliczność, że żądana informacja nie została udostępniona w całości wynikała z niewłaściwej oceny wniosku, dlatego orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Z analogicznych przyczyn Sąd oddalił wniosek o wymierzenie grzywny organowi (punkt 3 sentencji wyroku). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Przykładem są sytuacje, noszące znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania sankcji w postaci grzywny, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. O zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania (uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.