II SA/Gd 715/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga W. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2021 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po otrzymaniu od skarżącego pisma z dnia 20 lipca 2021 r. (uzupełnionego pismem z dnia 23 lipca 2021 r.), przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie lokalizacji ogrodzenia przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na terenie działek nr [..] i [..] obręb ewidencyjny [..] jednostka ewidencyjna [..]. Pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego m.in., że w sprawie samowoli budowlanej polegającej na niezgodności z przepisami prawa zabudowy budynku mieszkalno-usługowego na terenie działek [..]-[..] [..]) jednostka ewidencyjna [..], wykonanego przez A. przy ul. [..] stwierdzono, że zrealizowana przez Spółkę inwestycja została zakończona i wykonana na podstawie obowiązujących przepisów prawa, i wydanych przez właściwe organy decyzji, w tym pozwolenia na budowę z dnia 27 września 2019 r. wydanego przez Starostę. Kontrola obowiązkowa przeprowadzona została przed wydaniem pozwolenia na użytkowaniu. Nie stwierdzono nieprawidłowości uniemożliwiających oddanie obiektów do użytkowania, co zostało potwierdzone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [..] z dnia 9 lipca 2021 r. Ostatecznie, organ stwierdził, że nie stwierdził nieprawidłowości związanych z wykonanymi robotami budowlanymi i nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe pismo wskazując, że jego wolą było wszczęcie postępowania administracyjnego. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 28 października 2021 r., wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia z dnia 8 września 2021 r. wniesionego przez skarżącego. Uzasadniając wydane postanowienie, organ odwoławczy wskazał, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 sierpnia 2021 r. nie jest postanowieniem, albowiem nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 124 k.p.a. Ponadto, pismo to nie ma charakteru władczego tylko charakter wyłącznie informacyjny, a jego treść nie zawiera w odniesieniu do wnioskującego jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku. Wobec powyższego wniesione zażalenie jest niedopuszczalne w rozumieniu przepisów art. 134 k.p.a. Odwołanie nie służy bowiem od decyzji (postanowień), które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że zgodnie z orzecznictwem sądowym organ administracji, jeśli uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. Wystarczające jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia. Wniosek o wszczęcie przez organ administracji postępowania administracyjnego z urzędu traktować należy, jako skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego szczegółowo wyjaśnił wnoszoną przez skarżącego kwestię zarówno w piśmie z dnia 20 sierpnia 2021 r. jak i w piśmie z dnia 8 września 2021 r. We wniesionej do Sądu skardze skarżący wskazał, że jego interes prawny i żądanie przerwania nielegalnej zabudowy nie powinny budzić wątpliwości co do charakteru pisma. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2021 r. wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten został zastosowany w związku z art. 144 k.p.a., stanowiącym, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11. działu II k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W doktrynie ustalono, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną a jest np. aktem prawa miejscowego, czy też czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno – techniczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). Powyższe uwagi należy odnieść do zażalenia skoro zgodnie z treścią art. 144 k.p.a. do zażaleń maja odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W ocenie Sądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu błędnie uznał, że w niniejszej sprawie występuje brak przedmiotu zaskarżenia, a tym samym, że zachodzi niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego pismem z dnia 8 września 2021 r. z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Skarżący w piśmie z dnia 8 września 2021 r. wniósł zażalenie od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 sierpnia 2021 r. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe pismo stanowiło reakcję organu I instancji na złożone przez skarżącego pismo z dnia 20 lipca 2021 r. (uzupełnione pismem z dnia 23 lipca 2021 r.), w sprawie lokalizacji ogrodzenia przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na terenie działek nr [..]-[..]. Pismo skarżącego stanowiło zatem wniosek o wszczęcie postępowania we wskazanej w nim sprawie. Niewątpliwie bowiem, jak wskazuje na to treść art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym zauważyć należy, że organ, do którego żądanie takie zostało wniesione, uznając, jak w niniejszej sprawie, że postępowanie administracyjne we wnioskowanej sprawie nie może być wszczęte - powinien wydać postanowienie, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten wskazuje bowiem jednoznacznie, że w przypadkach gdy żądanie, o jakim mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zauważyć także należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powszechnie przyjmuje się, iż o charakterze pisma świadczy jego treść i zawarte w nim wnioski a nie jego nazwa czy forma (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 226/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na okoliczność tę zwrócił uwagę już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 października 1985 r. (sygn. akt II Cr 320/85, OSNCP z 1986 r., nr 10, poz. 158; NP z 1987 r., nr 6, z glosą W. Tarasa) podkreślając, że pisma organów administracji publicznej kierowane do obywateli i jednostek im niepodporządkowanych, powinny być oceniane pod kątem ich treści, a nie nazwy. O rodzaju aktu decyduje zatem charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy, a nie jego nazwa, czy forma. W piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 sierpnia 2021 r. organ stwierdził zaś wyraźnie, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Odmówił zatem prowadzenia postępowania we wnioskowanej przez skarżącego sprawie dotyczącej legalności wykonanych robót budowlanych, a zatem w sprawie niewątpliwie pozostającej w jego właściwości. Dlatego też, w ocenie Sądu, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 sierpnia 2021 r. należało uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Wynika bowiem z niego, że po dokonaniu pewnych czynności kontrolnych (oględziny nieruchomości) organ nie znalazł podstaw aby wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie wskazywanych przez skarżącego robót budowlanych, a taką konstatację organ mógł poczynić tylko w tej formie. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego skarżący nie domagał się wszczęcia postępowania przez organ z urzędu lecz występował jako strona postępowania administracyjnego, co wynika wprost z treści tego pisma. Należy także dodać, że pismo organu I instancji z dnia 20 sierpnia 2021 r. zawiera wszystkie istotne elementu postanowienia określone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a., tj. oznaczenie organu administracji publicznej (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego), datę jego wydania (20 sierpnia 2021 r.), oznaczenie strony biorącej udział w postępowaniu (skarżący), rozstrzygnięcie (odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego), podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (podpisał się pod nim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mgr inż. L. L. ) - art. 124 § 1 k.p.a. Zawiera także uzasadnienie faktyczne i prawne stanowiska organu (art. 124 § 2 k.p.a.) poprzez wskazanie, że przedmiot sprawy nie mieści się w katalogu obiektów wskazanych w art. 29-30 ustawy Prawo budowlane, a zatem kompetencji organu. Jedyne czego brakuje, to pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Jednak ten brak nie przesądza w żaden sposób o jego kwalifikacji. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza natomiast wniesienie zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis art. 61a § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Tym samym, rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego podlega weryfikacji w toku instancji a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów art. 134 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 i 2 k.p.a. oraz 124 § 1 i 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna kwalifikacja pisma organu I instancji z dnia 20 sierpnia 2021 r. jedynie jako pisma informacyjnego, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, doprowadziła bowiem do błędnego uznania, iż w tej sprawie skarżącemu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, a to z kolei spowodowało niezgodne z treścią art. 61a § 2 k.p.a. stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez skarżącego środka, a zatem niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – zwanej dalej p.p.s.a., zaskarżone postanowienie uchylił. O kosztach postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi uiszczonego przez skarżącego w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto, organ odwoławczy powinien zwrócić uwagę na fakt, że w piśmie z dnia 8 września 2021 r., uznanym przez ten organ za zażalenie, skarżący wniósł o przyjęcie jego pisma - zażalenia z dnia 24 sierpnia 2021 r., wskazując, że w dniu 27 sierpnia 2021 r. wniósł zażalenie na postanowienie z dnia 20 sierpnia 2021 r. W aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącego z dnia 24 sierpnia 2021 r., złożone w dniu 27 sierpnia 2021 r. do organu I instancji, nazwane zażaleniem na postanowienie z dnia 20 sierpnia 2021 r.