III OSK 2212/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 132/22 w sprawie ze skargi A. W. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2021 r., nr 1915/2021 w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na niższe stanowisko oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 132/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. W. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z 2 grudnia 2021 r., nr 1915/2021, w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na niższe stanowisko. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Rozkazem personalnym nr 204/2021 z 11 października 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w W. mianował sierż. szt. A. W. z dniem 1 listopada 2021 r. na niższe stanowisko służbowe - referenta Zespołu d/w z Przestępczością Gospodarczą Wydziału Dochodzeniowo Śledczego Komendy Powiatowej Policji w W. oraz obniżył jej dodatek służbowy o 20% w związku z wymierzeniem kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Rozkazem personalnym nr 1915/2021 z 2 grudnia 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu wskazał, że orzeczeniem nr 3/2021 z 26 kwietnia 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w W. uznał skarżącą winną zarzucanych jej czynów i wymierzył jej karę dyscyplinarną obniżenia stanowiska. Skarżąca odwołała się od powyższego orzeczenia. Orzeczeniem nr 19/2021 z 9 lipca 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy ww. orzeczenie w całości. Mając na względzie art 38 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze. zm.; dalej "ustawa o Policji"), organ odwoławczy ustalił, że w razie wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe jest obligatoryjne. Nadto przepis art. 135o ust. 4 ustawy o Policji stanowi, iż przełożony, o którym mowa w ust. 3 (tj. właściwy w sprawach osobowych), po uprawomocnieniu się orzeczenia niezwłocznie wykonuje karę: wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe, obniżenia stopnia lub wydalenia ze służby przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o: zwolnieniu lub odwołaniu ukaranego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i powołaniu lub mianowaniu na niższe stanowisko służbowe, obniżeniu stopnia lub zwolnieniu ukaranego policjanta ze służby. Powyższa regulacja oznacza, że orzeczenie wydawane na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o Policji jest orzeczeniem o charakterze związanym i organ drugiej instancji nie ma podstawy prawnej do rozważania zasadności czy słuszności przeniesienia policjanta na niższe stanowisko w sytuacji objętej tym przepisem. Komendant Wojewódzki nadmienił, iż organ pierwszej instancji jednocześnie obniżył policjantce dodatek służbowy, co stanowiło konsekwencję ukarania policjantki wyżej wymienioną karą dyscyplinarną obniżenia stanowiska. Decyzja obniżająca dodatek służbowy również jest decyzją związaną, na co wskazuje redakcja § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze. zm.; dalej "rozporządzenie MSWiA") i użyty tam zwrot: dodatek służbowy podlega obniżeniu. Organ zobowiązany jest zatem do takiego działania w każdym "szczególnie uzasadnionym przypadku". Zdaniem organu w tym kontekście jako "szczególnie uzasadniony przypadek" obniżenia dodatku służbowego należy uznać każdy z przypadków wymienionych w § 8 ust. 8 rozporządzenia, tak więc m. in. przypadek stwierdzonego naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną (§ 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia). Przepis § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia przewiduje, że dodatek służbowy obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. W § 8 ust. 8 pkt 1 tego rozporządzenia ustalono dwie przesłanki, których łączne spełnienie obliguje organ do obniżenia dodatku służbowego. Organ wskazał, że po pierwsze jest to naruszenie przez funkcjonariusza dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, a po drugie za naruszenie dyscypliny funkcjonariusz musi zostać ukarany karą dyscyplinarną. Użycie zwrotu "obniża się" wskazuje na obligatoryjny charakter, który rodzi po stronie organu obowiązek obniżenia dodatku w granicach przewidzianych prawem. Podejmowana na podstawie tego przepisu decyzja przełożonego właściwego w sprawach osobowych ma zatem charakter "związany". W odróżnieniu od samej decyzji o obniżeniu dodatku służbowego ustalenie wielkości tego obniżenia należy do uznania administracyjnego przełożonego w sprawach osobowych. Jak wskazał Komendant Wojewódzki, mając na uwadze ciężar przewinienia i wymierzoną karę dyscyplinarną, a także dotychczasową służbę policjanta, organ podjął decyzję o zastosowaniu obniżenia w granicach 20% otrzymywanej stawki. Wpływ na przyjęte obniżenie dodatku miał dotychczasowy przebieg służby policjantki, jak również postawa, którą mogła się przyczynić do obniżenia dyscypliny służbowej, co wpływa na negatywy wizerunek Policji. Szczególna rola Policji i jej zhierarchizowana struktura wymagają, dla skutecznego i prawidłowego działania, także przestrzegania innych - poza normami prawa karnego - przepisów i zasad. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, iż w służbach mundurowych dyscyplina służbowa jest istotnym czynnikiem decydującym o funkcjonowaniu całej organizacji oraz realizacji nałożonych na nią zadań ustawowych. Dlatego funkcjonariuszom tych służb stawiane są szczególne wymagania w tym zakresie. Objęcie policjantów odpowiedzialnością dyscyplinarną uzasadnia wyjątkowa rola tej formacji, charakter powierzonych zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Policji publiczne zaufanie. Organ zwrócił uwagę, że odpowiedzialność dyscyplinarna w Policji uregulowana jest w rozdziale 10 ustawy o Policji i tylko te przepisy należy stosować w postępowaniach dyscyplinarnych. Nie ma tu żadnych odniesień do postępowań administracyjnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 k.p.a. organ odwoławczy podzielił stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w W. w kwestii zasadności zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu odwoławczego, podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie jest uzasadnione i znajduje oparcie w przepisach obowiązującego prawa. Skargę na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła skarżąca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji przytoczył art. 38 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem sądu z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że w razie wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe jest obligatoryjne. Przeniesienie takie, stosownie do art. 135o ust. 4 ustawy o Policji, następuje w formie rozkazu personalnego przełożonego, po uprawomocnieniu się orzeczenia wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. W badanej sprawie nie jest sporne, iż skarżąca na mocy orzeczenia nr 3/2021 z 26 kwietnia 2021 r. Komendanta Powiatowego Policji w W. została uznana winną zarzucanych jej czynów i wymierzono jej karę dyscyplinarną obniżenia stanowiska. Skarżąca odwołała się od powyższego orzeczenia, wskutek czego Komendant Wojewódzki Policji orzeczeniem nr 19/2021 z 9 lipca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie w całości. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do WSA w Szczecinie, który nieprawomocnym na dzień rozstrzygania wyrokiem z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1030/21, oddalił skargę. Sąd zauważył, że z powyższego skarżąca wywodzi, iż nie ziścił się jeden z warunków koniecznych dla wydania skarżonego rozkazu personalnego, albowiem orzeczenie w przedmiocie obniżenia stanowiska na dzień nakładania kary nie było ostateczne. Zdaniem sądu powyższe stawisko jest oczywiście wadliwe, jeśli zważyć na treść art. 135o ust. 1 ustawy o Policji, z którego wynika jednoznacznie, że w realiach badanej sprawy orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego nr 19/2021 z 9 lipca 2021 r. stało się prawomocne z datą jego wydania, a jego dalsze zaskarżenie do sądu administracyjnego nie daje podstaw do przyjmowania jakoby utraciło ono prawomocność. Taki skutek nie wynika bowiem z żadnego obowiązującego przepisu. Sąd wskazał, że postępowanie dyscyplinarne jest uregulowane kompleksowo w ustawie o Policji, przy czym stosownie do art. 135p, mają w jego toku odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania karnego. Stąd rozważanie ostateczności czy prawomocności orzeczeń zapadających w jego toku w zakresie wyraźnie uregulowanych ustawą o Policji nie może następować na zasadach określonych w k.p.a. Zdaniem sądu trafnie też uznał organ odwoławczy, iż w następstwie wydania rozkazu personalnego mianowania skarżącej na niższe stanowisko organ pierwszej instancji był uprawniony do obniżenia policjantce dodatku służbowego. Powyższe wynika z § 9 ust. 5 rozporządzenia, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. W ocenie sądu organ prawidłowo ocenił, iż w realiach badanej sprawy prawomocne nałożenie kary dyscyplinarnej należało zakwalifikować jako przypadek objęty powyższa normą. Sąd przytoczył również § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym dodatek służbowy obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Obniżenie dodatku służbowego o 20% nastąpiło zatem w dolnej granicy dopuszczalnej prawem, przy czym sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania stanowiska organu administracji co do adekwatności takiego obniżenia w okolicznościach badanej sprawy. Jeśli chodzi o zarzuty skargi dotyczące nadania rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, to sąd dostrzegł, iż taki rygor nie wynika z rozkazu objętego skargą tj. rozkazu organu drugiej instancji. Sąd podniósł, że rozkaz z datą jego wydania jest prawomocny, co oznacza ze podlega wykonaniu bez koniczności nadawania mu rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd nie znalazł podstaw do kwestowania stanowiska organu odwoławczego, iż w realiach badanej sprawy nadanie owego rygoru było uzasadnione. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia prawa w sposób wskazany przez skarżącą. Ponadto, kontrolując z urzędu w pełnym zakresie legalność zaskarżonego aktu, nie stwierdził jakichkolwiek uchybień, które przemawiałyby za uwzględnieniem skargi. W związku z powyższym skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Nadto zrzekła się rozprawy i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku potwierdzenia stanowiska organu, że rozkaz personalny polegający na zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i mianowaniu skarżącej na niższe stanowisko nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ z pominięciem przepisów obowiązującego prawa i bezpodstawne uznanie, że obowiązek zakrywania ust i nosa stanowi sposób przeciwdziałania epidemii COVID-19 i w dalszym ciągu obowiązuje na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, podczas gdy organ administracji publicznej powinien działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, stać na straży praworządności oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a ponadto nie może dokonywać wykładni prawa i tworzyć definicji legalnych norm prawnych; II. przepisów prawa materialnego, tj.: 3. art. 92 pkt 1 Konstytucji RP, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wprowadzenie w drodze rozporządzenia nieznanych Konstytucji i ustawom oraz niezgodnych z nimi ograniczeń praw, wolności i swobód obywatelskich; 4. art. 132 ust. 2 w zw. z art. 132a ustawy o Policji poprzez bezzasadne uznanie, że skarżąca w sposób zawiniony nie wykonała obowiązków lub poleceń służbowych, podczas gdy nie można przypisać skarżącej winy w sytuacji posiadania przeciwwskazań zdrowotnych do zakrywania ust i nosa oraz braku legalności przepisów wprowadzających nakaz zakrywania ust i nosa i jednocześnie nie można stwierdzić, że zalecenia Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego w Szczecinie wskazane w piśmie z 9 października 2020 r. stanowiły wiążące polecenie służbowe; 5. art. 135g ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez nieuwzględnienie okoliczności przemawiających na korzyść skarżącej w postaci jej wyjaśnień odnośnie stanu zdrowia i posiadania przez nią Zaświadczenia lekarskiego z 29 grudnia 2020 r., wskazującego na występowanie ww. okoliczności; 6. § 27 ust. 3 pkt 16 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że ww. przepis nakłada powszechny obowiązek zakrywania ust i nosa na wszystkie osoby, podczas gdy przepis ten zwalnia osoby wykonujące czynności zawodowe, służbowe lub zarobkowe w budynkach użyteczności publicznej, jeżeli zarządzający takim budynkiem nie postanowi inaczej, a zatem znajduje zastosowanie względem skarżącej; 7. § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 marca 2022 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy rozporządzenie to wprowadza nakaz zakrywania przy pomocy maseczki, ust i nosa jedynie w budynkach, w których jest prowadzona działalność lecznicza, oraz w aptekach. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Skarżąca kasacyjnie podniosła zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego. Merytoryczne odniesienie się do poszczególnych zarzutów musi zostać poprzedzone jednak generalną uwagą dotyczącą samej skargi kasacyjnej. Autorka skargi kasacyjnej w jej zarzutach i uzasadnieniu odnosi się do postępowania dyscyplinarnego. Podstawy faktyczne wydania orzeczenia dyscyplinarnego zakończonego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 lutego 2024 r., III OSK 1196/22, zostały prawomocnie przesądzone. Kwestionowanie popełnienia przewinień dyscyplinarnych na etapie wykonania orzeczonej kary dyscyplinarnej sprowadzającego się do wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na niższe stanowisko służbowe oraz powiązanego z tym zmniejszenia dodatku służbowego jest czynnością chronologicznie spóźnioną, a merytorycznie pozbawioną już znaczenia prawnego. Kwestia przypisania skarżącej czynów, stanów faktycznych ustalonych w toku postępowań dyscyplinarnych oraz orzeczonej kary dyscyplinarnej zostały przesądzone prawomocnie. Uwaga ta jest konieczna, gdyż znaczna część zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej odnosi się do kwestionowania legalności orzeczenia dyscyplinarnego. Zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt. I.1 jest nieuzasadniony. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje autora skargi kasacyjnej do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, które sprowadzają się do wskazania samych tylko przepisów prawa, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. Zarzuty muszą ponadto zostać należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynik postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 16 marca 2005, GSK 402/04). W przypadku skargi kasacyjnej przedmiotem kontroli jest wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, co oznacza, iż jako naruszone powinny zostać wskazane przepisy regulujące działanie sądu, a zatem przepisy p.p.s.a., ewentualnie w powiązaniu z przepisami, które stanowiły podstawę działania organu. W rozpoznawanej sprawie żaden z tych wymogów nie został dopełniony, gdyż zarzut jest abstrakcyjny. Z treści skargi nie wiadomo w jaki sposób, tj. czy przez błędną wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie, jakim działaniem sądu zostały naruszone wskazane przepisy. Nie zostały one powiązane z naruszeniem p.p.s.a., a skarga kasacyjne w odniesieniu do tego zarzutu nie została w żaden sposób uzasadniona. Z tych przyczyn zarzut ten jest nieuzasadniony. Zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione. Zarzut naruszenia przepisu art. 92 pkt 1 Konstytucji jest bezpodstawny. Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż art. 92 Konstytucji zawiera dwa ustępy i nie wprowadza w swym wewnętrznym podziale punktów. Oznaczenie przepisu wskazanego w zarzucie jest błędne. Usterka ta jednak jest tego rodzaju, iż możliwe jest odniesienie się do treści zarzutu, gdyż ze skargi kasacyjnej wywieść można, iż zarzucane jest naruszenie przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten nie był stosowany przez sąd pierwszej instancji, co potwierdza treść pisemnego uzasadnienia wyroku. Nie można zatem skutecznie konstruować zarzutu naruszenia określonego przepisu, jeśli sąd administracyjny nie zastosował go. Już tylko to czyni zarzut ten nieskutecznym. Bezpodstawność tego zarzutu jest także następstwem braku dostatecznych racji natury prawnej do jego uwzględnienia. Zawartość merytoryczna przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji wiąże się ze wskazaniem dopuszczalności wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy wyłącznie na podstawie wyraźnego, tj. szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie, które rozporządzenie ma wykonywać, a następnie wskazania elementów formalnych takiego upoważnienia (zdanie 2). Jest to zatem przepis wskazujący warunki formalne umożliwiające wydawanie rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Jest to przepis adresowany bezpośrednio do ustawodawcy zwykłego wskazujący wymogi formalne poprawnie skonstruowanego upoważnienia do wydania rozporządzenia wykonawczego, a zatem wymogi jakim winny odpowiadać uchwalane ustawy w zakresie podstaw formalnych wydawania rozporządzeń. W drugim rzędzie jego adresatem są organy wykonawcze, dla których przepis ten ma m.in. takie znaczenie, iż zawiera zakaz wydawania rozporządzeń, jeśli ustawa nie przyznaje tej kompetencji organowi mocą upoważnienia, o którym mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Dalej wskazać należy, iż zarzut ten w swej treści nie odnosi się do żadnego konkretnego rozporządzenia. Nie można także wyłącznie przez zarzut naruszenia przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji kwestionować legalność treści konkretnego rozporządzenia, wskazując, że wprowadziło ono do systemu prawa ograniczenia praw, wolności i swobód obywatelskich nieznanych Konstytucji i ustawom zwykłym. Taka konstrukcja zarzutu jest więc nietrafiona i niewystarczająca, aby mógł on przynieść jakikolwiek pozytywny skutek procesowy. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że rozporządzenie z 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii miałoby wprowadzić ograniczenia niezgodne z Konstytucją i ustawami. Treść uzasadnienia wskazuje, iż autorka skargi kasacyjnej w postępowaniu dotyczącym wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na niższe stanowisko służbowe oraz powiązanego z tym zmniejszenia dodatku służbowego kwestionuje podstawy prawne oraz okoliczności faktyczne uzasadniające orzeczenie względem niej kary dyscyplinarnej. Kara dyscyplinarna wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe została prawomocnie orzeczona w dniu 9 lipca 2021 r. Istota sprawy dyscyplinarnej nie była jednak związana z zakresem legalnością ograniczeń, nakazów, czy zakazów wprowadzonych w związku z epidemią COVID-19, lecz z niewykonywaniem przez skarżącą polecenia służbowego swojego przełożonego z 9 października 2020 r., w treści którego wskazano na obowiązek bezwzględnego przestrzegania zasad higieny mycia i odkażania rąk oraz zakrywania ust i nosa podczas przemieszczania się na terenie jednostek organizacyjnych Policji oraz podczas kontaktów służbowych wewnątrz struktur organizacyjnych pomiędzy różnymi komórkami i pionami przez wszystkich funkcjonariuszy i pracowników Policji. Podstawą wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, a następnie orzeczenia kary dyscyplinarnej względem skarżącej były jej zachowania, stanowiące naruszenia powyższego polecenia służbowego z 9 października 2020 r. Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, a nie wskazanego rozporządzenia, które to zachowania naruszyły dyscyplinę służbową. Obowiązek zakrywania ust i nosa, który złamała skarżąca, wynikał z polecenia służbowego, a jego naruszenie stanowiło naruszenie dyscypliny służbowej. Naruszenie polecenia służbowego było przyczyną wydania poddanego kontroli orzeczenia dyscyplinarnego, zaś treść obowiązków wynikających ze wspomnianego rozporządzenia z 1 grudnia 2020 r. i jego stosunek względem obowiązków wynikających z Konstytucji i ustaw jest w tym kontekście prawnie nieistotny. Czyni to nieuzasadniony nie tylko zarzut II.1, lecz także zarzut I.2 i II.6, które odnoszą się do naruszenia przepisów tego rozporządzenia, a także zarzut II.7, który wprawdzie odnosi się do późniejszego rozporządzenia, ale z tych samych przyczyn jest on nieuzasadniony. Rozporządzenie z 1 grudnia 2020 r. nie było stosowane w sprawie, a więc zarzuty błędnej jego wykładni i zastosowania są bezprzedmiotowe. Brak zastosowania jego przepisów był konsekwencją postawienia skarżącej zarzutów naruszenia dyscypliny służbowej związanego z niezastosowaniem się do polecenia służbowego, a nie przepisów powszechnie obowiązujących. W odniesieniu do zarzutu I.2 dodać należy, iż naruszenie przepisów art. 6, 7, 8 § 1 i 2 k.p.a. zarzucono w kontekście prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, a nie niniejszej sprawy administracyjnej, co stanowi dodatkowy argument za oddaleniem tego zarzutu. Zarzuty II.4 i II. 5 są nieuzasadnione. Treść zarzutów i uzasadnienia jednoznacznie wskazuje, iż podnosząc naruszenie wskazanych w ich treści przepisów, skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę orzekania, w tym z przypisaniem winy skarżącej, co jest elementem stanu faktycznego sprawy. Odnoszą się one zatem do postępowania dyscyplinarnego, a nie do rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Już tylko z tej przyczyny zarzuty te są nieuzasadnione. Dodać jeszcze należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może następować zatem przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1), co nastąpiło w rozpoznawanej sprawie. Z tych względów oba zarzuty nie mogą być uznane za zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.