II SA/Wr 505/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z/s we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2021 r. Nr SKO 4131/16/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wymierzającej karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia drzew oddala skargę w całości. Decyzją z 07.07.2021 r. SKO we Wrocławiu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z 02.07.2015 r., wymierzającej D. sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 878 216,70 zł, za usunięcie bez zezwolenia 22 drzew gatunków jesion wyniosły, olsza czarna, topola, grochodrzew i wierzba z wpisanej do rejestru zabytków nieruchomości położonej w miejscowości R., działka nr [...]. D. sp. z o.o. wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji powołała się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując, że decyzja rażąco narusza: a). art. 6 k.p.a. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji bez podstawy prawnej albowiem art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody będące podstawą wydania tej decyzji zostały orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 01.07.2014 r. (sygn. akt SK 6/12) uznane za niezgodne z Konstytucją RP przy jednoczesnym orzeczeniu utraty mocy tych przepisów; b). art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez przeprowadzenie przez organ dowodu z oględzin nieruchomości bez wcześniejszego zawiadomienia strony o ich miejscu i terminie, co doprowadziło do tego, że strona nie mogła czynnie brać udziału w przeprowadzeniu tego dowodu i nie miała możliwości zadawania pytań świadkom oraz złożenia wyjaśnień do protokołu w trakcie czynności; c). art. 88 ust. 2 o ochronie przyrody poprzez wydanie decyzji, wymierzającej administracyjną karę pieniężną, której adresatem stała się spółka będąca właścicielem nieruchomości, podczas gdy postępowanie dowodowe nie wykazało, aby właściciel przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości albo, że na usunięcie drzew świadomie się godził i mu nie zapobiegł, co stanowi niezbędne minimum do przypisania odpowiedzialności za delikt administracyjny polegający na usunięciu drzew bez zezwolenia organu skutkujący wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej; d). art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości w dniu 04.12.2014 r. zanim nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego co miało miejsce dzień później tj. 05.12.2014 r.; e). art. 68 k.p.a. polegające na sporządzeniu protokołu z oględzin nieruchomości w sposób nieodzwierciedlający w pełni przeprowadzonych czynności a mianowicie nieuwzględniającego do jakich gatunków należały usunięte drzewa oznaczone w protokole numerami 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 22, co uniemożliwiało w przypadku tych drzew prawidłowe obliczenie administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość zależna jest m.in. od gatunku drzewa; f). art. 84 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dendrologa celem ustalenia do jakich gatunków należały drzewa zakwalifikowane przez organ jako ścięte bez zezwolenia co doprowadziło do dokonania ustaleń niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym. W ocenie Kolegium wskazana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do podstawowego zarzutu formułowanego wobec decyzji 02.07.2015 r. poprzez jej wydanie na podstawie przepisów, które później - w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego - utraciły moc prawną, Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się spółka (SK 6/12) - pomimo jego wydania w dniu 01.07.2014 r. - nie spowodował utraty mocy obowiązującej wskazanych przepisów od dnia wydania decyzji 02.07.2015 r. Tym samym strona (po utracie tej mocy) była uprawniona do złożenia - zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. - żądania wznowienia postępowania. Nie ma natomiast podstaw prawnych, aby ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzać nieważności decyzji administracyjnej. Przyznając, że wyrok Trybunału Konstytucyjny bez wątpienia obala domniemanie konstytucyjności przepisów, których moc prawna została zakwestionowana, jednocześnie Kolegium zauważyło, że w przypadku odroczenia przez Trybunał daty utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowane przepisy, działania na postawie tych przepisów nie można oceniać jako rażącego naruszenia prawa. W ocenie Kolegium, automatyczna odmowa zastosowania przepisów, których niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał, ale odroczył skutek swojego orzeczenia, pozbawiałoby jakiejkolwiek wartości prawnej rozstrzygnięcia o przesunięciu daty utraty mocy obowiązującej. Uwzględnienia obowiązujących przepisów nie można zatem uznawać za działanie rażąco naruszające prawo. Ponadto w sytuacji odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny mocy obowiązującej aktu normatywnego zarówno organ administracyjny jak i sąd administracyjny powinien rozważyć zasadność odmowy zastosowania w sprawie zakwestionowanego przez Trybunał przepisu. Kolegium przy tym zauważyło, że użycie sformułowania "rozważyć", nie oznacza bezwzględnego zakazu zastosowania takiego przepisu. Dlatego w ocenie Kolegium, skoro organ pierwszej instancji zdecydował o zastosowaniu tych przepisów (co mogłoby podlegać weryfikacji w postępowaniu głównym, w którym każde naruszenie prawa może być przesłanką uchylenia decyzji), to nie można mu poczynić zarzutu rażącego naruszenia prawa (a więc kwestionowania decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym prowadzącym do stwierdzenia nieważności decyzji). Kolegium również zauważyło, że powoływane przez spółkę orzeczenia sądowoadministracyjne, w których wskazywano na nietrafność decyzji podejmowanych na podstawie przepisów, których domniemanie konstytucyjności zostało obalone, wydawane były w postępowaniach, których przedmiotem była weryfikacja decyzji wydanej w przedmiocie nałożenia kary, a więc decyzji wydanej w postępowaniu głównym. Nie mają one zatem przełożenia na ocenę możliwości wydania decyzji stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o obowiązujące przepisy, co do których upadło domniemanie konstytucyjności, ale które posiadały moc prawną. Czym innym jest bowiem wadliwość decyzji, która prowadzi do jej uchylenia, a czym innym rażące naruszenie prawa przez decyzję, które prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. Sądy administracyjne - także w powoływanych przez spółkę orzeczeniach - trafnie wskazywały na zasadę ekonomiki procesowej, jako wspierającą odmowę zastosowania przepisu którego domniemanie konstytucyjności zostało obalone (a tym samym w przyszłości możliwe będzie żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją, która została oparta na niezgodnym z Konstytucją przepisie). Jeżeli jednak organ pierwszej instancji wydał decyzję z zastosowaniem wciąż obowiązujących przepisów i decyzja ta stała się ostateczna, to instrumentem prawnym, który służył ochronie praw strony był wniosek o wznowienie postępowania. W postępowaniu głównym strona mogła powołać się na zasadę ekonomiki procesowej, jednak do żądania wydania decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym może stosować tylko środki przewidziane w ustawie. Skoro zaś stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu wiąże się z możliwością żądania wznowienia postępowania, to niezasadne jest występowanie z tego powodu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie można pomijać istotnej różnicy pomiędzy zależną od woli strony możliwością wszczęcia postępowania wznowieniowego, a mającą charakter obiektywny nieważnością decyzji. Gdyby przyjąć możliwość zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji wtedy, gdy ostateczna decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisów, które utraciły domniemanie konstytucyjności, to Strony postępowań utraciłyby ochronę swoich praw wynikających z takich decyzji administracyjnych, a eliminacja ostatecznych decyzji z obrotu prawnego odbywałaby się także wbrew ich woli. Nie przypadkowo zatem ustawa przyjęła, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego może być przesłanką wznowieniową, a nie przesłanką nieważnością. Wobec powyższego Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na wydanie jej w oparciu o przepisy, które później - w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego - utraciły moc prawną. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wniosku, a więc tych dotyczących wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, które łączy się z kwestionowaniem przez stronę postępowania dowodowego, Kolegium zauważyło, że w tym zakresie weryfikowało już decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P., stwierdzając, że nie doszło do rażącego naruszenie prawa, w tym prawa procesowego. W konsekwencji wydało decyzję z 25.07.2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. (SKO 4131/41/19). Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, a zatem nie ma możliwości ponownego rozstrzygania kwestii prawidłowości zaskarżonej decyzji w oparciu o te same przesłanki (res iudicata). Spółka, rezygnując ze złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniosła do tut. Sądu skargę. W złożonej skardze powtórzono dotychczasowe zarzuty naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja Burmistrza Gminy P. nie została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie: a). art. 6 k.p.a., polegającym na wydaniu przez organ przedmiotowej decyzji bez podstawy prawnej albowiem przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, będące podstawą wydania tej decyzji, zostały orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12) uznane za niezgodne z Konstytucją RP przy jednoczesnym orzeczeniu utraty mocy tych przepisów; b). art. 10 k.p.a. w zw. z art 79 k.p.a. i art. 81 k.p.a., polegającym na przeprowadzeniu przez organ dowodu z oględzin nieruchomości bez wcześniejszego zawiadomienia strony o ich miejscu i terminie, co doprowadziło do tego, że strona nie mogła czynnie brać udziału w przeprowadzeniu tego dowodu i nie miała możliwości zadawania pytań świadkom oraz złożenia wyjaśnień do protokołu w trakcie czynności; c). art. 88 ust. 2 o ochronie przyrody, polegającym na wydaniu decyzji, wymierzającej administracyjną karę pieniężną, której adresatem stała się spółka będąca właścicielem nieruchomości, podczas gdy postępowanie dowodowe nie wykazało, aby właściciel przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości albo, że na usunięcie drzew świadomie się godził i mu nie zapobiegł, co stanowi niezbędne minimum do przypisania odpowiedzialności za delikt administracyjny polegający na usunięciu drzew bez zezwolenia organu skutkujący wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej; d). art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegającym na przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości w dniu 4 grudnia 2014 r. zanim nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego co miało miejsce dzień później tj. w dniu 5 grudnia 2014 r.; e). art. 68 k.p.a. polegającym na sporządzeniu protokołu z oględzin nieruchomości w sposób nieodzwierciedlający w pełni przeprowadzonych czynności a mianowicie nieuwzględniającego do jakich gatunków należały usunięte drzewa oznaczone w protokole numerami 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 22, co uniemożliwiało w przypadku tych drzew prawidłowe obliczenie administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość zależna jest m.in. od gatunku drzewa; f). art. 84 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dendrologa celem ustalenia do jakich gatunków należały drzewa zakwalifikowane przez organ jako ścięte bez zezwolenia co doprowadziło do dokonania ustaleń niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem argumentacja spółki dotycząca niezgodności z Konstytucją RP przepisów będących podstawą nałożenia na nią kary pieniężnej powinna być podnoszona w trybie wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a k.p.a. Na mocy § 1 tego przepisu, poza przypadkami wymienionymi w przepisie art. 145 k.p.a., strona możne żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W sprawie jest poza sporem, że przepisy, na podstawie których Burmistrz Miasta i Gminy P. orzekł karę pieniężną zostały uznane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 01.07.2014 r. (SK 6/12) za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie należy zauważyć, że zasadniczym powodem stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów nakładających administracyjną karę pieniężną za wycinkę drzew bez zezwolenia, było stwierdzenie, że kary te są nieproporcjonalnie wysokie. Trybunał Konstytucyjny nie podważył zatem samej zasadności nakładania administracyjnych kar pieniężnych, ale tylko ich wysokość. Ponadto czego również nie dostrzega autor skargi w powołanym wyroku trybunalskim, odraczając moment utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów ustawy o ochronie przyrody na 18 miesięcy, zawarto wytyczne dotyczące sposobu stosowanie niekonstytucyjnych przepisów do czasu ich wyeliminowania z systemu prawna. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w tym przypadku za takim rozstrzygnięciem przemawiało to, że usunięcie z systemu prawa wskazanych w sentencji wyroku przepisów z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej skutkowałoby powstaniem luki prawnej. Utrata mocy obowiązujących niekonstytucyjnych przepisów z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw pozbawiłaby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy, według wyroku trybunalskiego, byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska). Takie wytyczne powinny być przestrzegane przez organy administracji. Dlatego nie można czynić zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tylko dlatego, że organ administracji stosował niekonsytucyjne przepisy, skoro Trybunał wprost dopuści taką możliwość, określając następstwa w sferze stosowania prawa pozostawienia w systemie prawa wadliwego przepisu. W takiej sytuacji nie można zgodzić się za autorem skargi, że doszło do naruszenia art 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, albowiem przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zostały uznane powołanym orzeczeniem trybunalskiemu za niezgodne z Konstytucją RP i tym samym zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Dokonana w tym zakresie ocena Kolegium nie nasuwa zastrzeżeń. System nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące postawą stwierdzenia nieważności decyzji. W sytuacji gdy decyzja z 02.07.2015 r. została wydana po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 01.07.2014 r., Kolegium prawidłowo stwierdziło, że strona była uprawniona do złożenia – zgodnie z art. 145 a § 1 k.p.a. żądania wznowienia postępowania. Nie ma zatem podstaw prawnych, aby ze względu na wyrok trybunalski stwierdzać nieważność decyzji administracyjnej. Decyzja wydana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przedstawionego w tym miejscu poglądu nie podważa powołane w skardze stanowisko judykatury, które odnosi się do przypadku, gdy obalenie domniemania konstytucyjności przepisu było przedmiotem weryfikacji w administracyjnym toku instancji i prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji nie zaś stwierdzenia jej nieważności, bądź też sytuacji, gdy wydanie decyzji na podstawie aktu normatywnego, o którego niekonstytucyjności orzekł Trybunał Konstytucyjny, nastąpiło po utracie mocy obowiązującej przepisu prawnego orzeczonej w wyroku trybunalskim. Nie stanowi istotnego uchybienia procesowego ograniczenie się przez Kolegium do stwierdzenia, że pozostałe zarzuty, z którymi spółka łączony stosowanie sankcji nieważności decyzji administracyjnej, zostały już zweryfikowane w wydanej przez Kolegium ostatecznej decyzji z 25.07.2019 r., nr SKO 4131/41/19. Tym samym zachodzi przeszkoda procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej. Uzupełniająco przyjdzie wskazać, że podstawy stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogą stanowić zarzuty naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (przeprowadzenie oględzin bez wcześniejszego zawiadomienia strony i poza ramami postępowania administracyjnego) jest bowiem wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony. Wady zwalczane w trybie wznowienia nie mogą być skuteczne podnoszone w trybie stwierdzenia nieważności i odwrotnie. Zatem zarzut ten podniesiony w postępowaniu nieważnościowym nie mógł wywołać oczekiwanego przez spółkę skutku. Ponadto odnosząc się od zarzutów skargi dotyczących braku zebrania dostatecznych dowodów świadczących o odpowiedzialności właściciela nieruchomości za usunięcie drzew (skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu), czy też nieprawidłowości dotyczących wysokości obliczonej administracyjnej kary pieniężnej, na co wpływ miał również brak powołania biegłego dendrologa, przyjdzie zwrócić uwagę na charakter postępowania, w wyniku którego została wydana zaskarżona do decyzja. Mianowicie, przedmiotem kontroli była decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym a nie w postępowaniu zwykłym. Zasadą zaś postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., a w tej konkretnej sprawie wady określonej, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Cechą zatem rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Taka sytuacja nie występuje zaś w rozpoznawanej sprawie. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.