II SA/Sz 175/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r., pełnomocnik G. G. (dalej powoływanej jako: Wnioskodawczyni lub Skarżąca), wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - H. W., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Burmistrz R., decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], odmówił przyznania Wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wskazując, iż nie da się określić, kiedy powstała niepełnosprawność H. W.. Jako inną negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia organ wskazał także na fakt pobierania przez Wnioskodawczynię emerytury. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy), decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przyznało Wnioskodawczyni prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związku z opieką nad matką w wysokości [...] zł miesięcznie, od dnia [...] grudnia 2021 r., na stałe. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż istotą sprawy jest stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Jak przyjęło Kolegium, przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, w którym uznano art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Po przywołaniu aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych w powyższym przedmiocie organ odwoławczy przyjął w toku orzekania, iż przy stosowaniu badanego przypisu należy opierać się nie tylko wykładni językowej, ale i celowościowej, i funkcjonalnej. W takim zaś przypadku osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera emeryturę czy rentę w wysokości niższej, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego tj. w niniejszej sprawie emerytury. Kolegium wyjaśniło też, iż zawieszenie prawa do emerytury czy renty eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak ustalił organ odwoławczy w niniejszej sprawie Wnioskodawczyni przedłożyła do akt decyzję organu rentowego o wstrzymaniu wypłaty emerytury z dniem [...] grudnia 2021 r. Ponadto dokonała ona wyboru świadczenia z którego zamierza korzystać. Organ odwoławczy po przywołaniu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego stwierdził, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął wprawdzie do organu w lipcu 2021 r., jednak Wnioskodawczyni zrezygnowała z emerytury od grudnia 2021 r. Zatem organ odwoławczy przyznał świadczenie od grudnia 2021 r. na czas nieoznaczony. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło ponadto, iż organ I instancji powinien wypłacić różnicę pomiędzy świadczeniami zaliczając dokonane wypłaty z tego tytułu. Pismem [...] stycznia 2022 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł skargę na decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie: - art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] grudnia 2021 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od [...] lipca 2021 r., - art. 23 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że dopiero z chwilą przedłożenia decyzji ZUS o zawieszeniu pobieranej emerytury przez Skarżącą do organu wpłynął prawidłowo wypełniony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] lipca 2021 r., na czas nieokreślony. Wniósł również o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.- dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium, na mocy której uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej i orzeczono o jego przyznaniu począwszy od dnia [...] grudnia 2021 r., na stałe. W sprawie sporna pomiędzy organem administracji a Skarżącą jest jedynie data początkowa od której przyznano powyższe świadczenie. W ocenie pełnomocnika Skarżącej, skoro wniosek o przyznanie świadczenia wpłynął do organu I instancji w lipcu 2021 r., to z uwagi na treść art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, świadczenie pielęgnacyjne powinno było być przyznane począwszy od [...] sierpnia 2021 r. nie zaś od [...] grudnia 2021 r. Przy czym jak wskazywał pełnomocnik Skarżącej w uzasadnieniu skargi, w art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest wskazania jako dokumentu niezbędnego do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego decyzji o zawieszeniu emerytury. W związku z tym w ocenie pełnomocnika Skarżącej trudno zaakceptować argumentację organu II instancji, iż dopiero z chwilą przedłożenia decyzji ZUS o zawieszeniu pobieranej emerytury przez Skarżącą, wpłynął prawidłowo wypełniony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Oceniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności należy dostrzec, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonego przez osobę pobierająca emeryturę, winna ona móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Przy czym źródłem takiego uprawnienia strony jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Wprawdzie emerytura jest prawem niezbywalnym, ale przyjąć należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r. sygn. akt. I OSK 1079/21). Jak wskazuje się też w orzecznictwie, skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zaś zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury wypłata powinna następować od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tak np. wyroki: NSA z 25 marca 2022 r. sygn. akt. I OSK 1267/21, z 23 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1160/21, z 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1080/21, z 21 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 872/21). W zakresie twierdzenia pełnomocnika skarżącej o braku podstaw do uzależniania daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedłożenia decyzji ZUS o wstrzymaniu wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego nie można tracić z pola widzenia, iż dopiero wydanie takiej decyzji przez organ rentowy eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odstąpienie od wyłącznie językowej wykładni przesłanek warunkujących nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji umożliwienie wnioskodawcy wyboru uzyskiwanego świadczenia czyni niezbędnym odpowiednie stosowanie innych przepisów ustawy, w tym także w zakresie niezbędnych elementów wniosku o przedmiotowe świadczenie. Skoro z wniosku wynikało, że w sprawie istnieje negatywna przesłanka przyznania świadczenia (tj. wypłacana jest emerytura), dopiero po wykazaniu, że owa przesłanka odpadła istniały podstawy do uznania go za spełniający wymogi do przyznania wnioskowanego świadczenia. W razie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty wniesienia wniosku, w takim przypadku doszłoby do sytuacji, w której - wbrew wyraźnej regulacji ustawy - Skarżąca pobierałaby w tym samym okresie emeryturę i świadczenie pielęgnacyjne. Nie jest przy tym możliwa wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) bo takie działanie, pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Trafnie zresztą podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. np. wyrok NSA z 12 października 2021 r. sygn. akt I OSK 484/21). Wreszcie warto wskazać na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt. SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki, np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sprawa w następstwie wniosku pełnomocnika Skarżącej podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.