III OSK 4669/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.S. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 394/20 w sprawie ze skargi T.K. i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T.S. i A.K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] września 2019 r. Wójt Gminy Zabierzów nakazał skarżącym, jako posiadaczom odpadów o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03) nielegalnie składowanych/magazynowanych na działce o nr ew. [...], usunięcie wszystkich odpadów "składowanych/magazynowanych" na wskazanej nieruchomości, w ten sposób, że odpady należy niezwłocznie przetransportować do miejsca przeznaczonego do ich zbierania bądź przetwarzania – w terminie do 31 października 2019 r. Jako podstawę decyzji organ I instancji powołał art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. 2019, poz. 701 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Zabierzów z [...] września 2019 r. i nakazało skarżącym usunięcie z terenu działki nr [...] Zabierzów odpadów w postaci mas ziemnych rodzaju gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, opatrzone kodem 17 05 04, w takiej ilości, żeby na terenie tej działki po usunięciu odpadów pozostała co najwyżej warstwa nasypu utworzonego z nawiezionej ziemi w ilości nie większej niż 0,2 Mg/m2 utwardzonej powierzchni. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że masa ziemna jest traktowana jak odpad, gdy materiał został przetworzony lub wykorzystany do innych celów lub gdzie indziej, np. nastąpiło usunięcie lub przemieszczanie, przetransportowanie mas ziemnych w związku z realizacją jakiejś inwestycji, czy w sytuacji zdeponowania ziemi w innym miejscu niż miejsce wydobycia. Stąd też argumenty odwołania o dokonanym nawiezieniu ziemi z kamieniami celem utwardzenia i wyrównania działki budowlanej pod planowaną inwestycję budowlaną, nie mogły zostać uwzględnione, bowiem skarżący zdeponowali ziemię przewożąc ją z innego miejsca. Organ podkreślił, że zagospodarowanie tego rodzaju odpadu musi odbyć się ściśle według zasad wynikających z ustawy o odpadach i rozporządzeń wydanych na jej podstawie. Powołany w tej sprawie biegły w ramach prac terenowych na terenie działki nr 690 wykonał 15 otworów badawczych o głębokości 0,5-2 m o łącznym metrażu 19,5 i posiłkując się danymi literaturowymi (co jest prawnie dopuszczalne), dokonał oceny morfologii, budowy hydrologicznej i warunków hydrogeologicznych przedmiotowej działki. Badania i pomiary terenowe wykazały, że grunty nasypowe zajmują około 90% powierzchni działki i tworzą ciągłą warstwę o miąższości w zakresie 0,2-1,7 m. Średnia miąższość na obszarze występowania gruntów nasypowych wynosi 1,0 m. Gęstość objętościowa gruntu wynosi w ocenie biegłego 2,0 Mg/m3. W ocenie organu odwoławczego, rozmieszczenie nawiezionych mas ziemnych na gruncie należy traktować jako prowadzenie procesu odzysku odpadów, a dokonanie takiej czynności wymagało uzyskania stosownego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r., poz. 93), osoba fizyczna może przyjąć na własną działkę odpady mas ziemnych i gruzu w ilości 0,2 Mg/m2 tj. 200kg/m2, w celu utwardzenia powierzchni (po ewentualnym rozkruszeniu odpadów, jeżeli jest to konieczne do ich wykorzystania) z zachowaniem przepisów odrębnych. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie nie miało zastosowania wyłączenie, o którym stanowi art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Ziemia nie została wydobyta w trakcie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...], lecz została na tę nieruchomość nawieziona. W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo przyjęły, że nawiezione masy ziemi stanowią odpady o kodzie 17 05 04, obejmujące glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż oznaczone kodem 17 05 03. Ponadto przedmiotowa działka nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania i magazynowania odpadów. Dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na prowadzenie określonego sposobu gospodarki odpadami. Skarżący nie dysponują tego rodzaju zezwoleniem. Z kolei skarżący są posiadaczami odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach oraz jako właściciele nieruchomości władali nią na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a zarazem nie wykazali, żeby odpadem władał inny podmiot. Sąd I instancji wyjaśnił również, że rozmieszczanie nawiezionych mas ziemnych na gruncie stanowi prowadzenie procesu odzysku odpadów. Zdaniem Sądu I instancji, ustalenie sposobu określenia ilości odpadów za pomocą normy ilościowej na m2 koresponduje z wymogiem uwzględniania właściwości odpadów oraz możliwości ich bezpiecznego wykorzystania. Właściwością nawiezionych mas ziemnych jest to, że nie zanikają na terenie, na który zostają nawiezione, ale tworzą powierzchnię działki. Ponadto, Sąd I instancji orzekł, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 84 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Polegało to na tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegającej na niezakwestionowaniu przez Sąd dokładności ustaleń faktycznych i oceny całokształtu materiału dowodowego. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie skarżących, rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie jest precyzyjne i może być różnie interpretowane, ponieważ nie określa szczegółowo zakresu ilościowego obowiązku nałożonego na skarżących, posługując się niejasnymi i ogólnymi danymi. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach przez nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Po czwarte, błędną wykładnię art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach oraz § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r. poz. 93). Po piąte, brak zastosowania art. 18 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 17 ustawy o odpadach. Skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uwzględnienie skargi kasacyjnej przez zmianę w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący wnieśli także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Po pierwsze, nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że organy nie naruszyły powołanych wyżej przepisów prawa procesowego. Poza sporem jest, że na działkę skarżących została nawieziona ziemia, a jednocześnie skarżący nie przedstawili żadnych decyzji związanych z gospodarowaniem odpadami. Skarżący sami podkreślają, że wykorzystali bezpiecznie odpady na potrzeby własne, w ramach dopuszczalnej metody odzysku, tj. celem utwardzenia powierzchni działki. Brak jest więc podstaw do kwestionowania kwalifikacji przedmiotowych mas ziemnych jako odpadu. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do podważenia sporządzonej w tej sprawie opinii biegłego geologa, który ustalił powierzchnię występowania gruntu nasypowego, miąższość warstwy gruntów nasypowych zmierzoną w poszczególnych otworach badawczych, a także objętość gruntów nasypowych. Opinia ta została sporządzona przez biegłego posiadającego wiadomości specjalne, natomiast argumenty kwestionujące tę opinię są w istocie jedynie gołosłowną polemiką z wynikami badań terenowych przeprowadzonych przez biegłego. Istotne jest również, że podczas oględzin 7 maja 2019 r., w trakcie których biegły dokonywał pomiarów na terenie działki nr [...], obecny był skarżący. Z protokołu oględzin nie wynika, żeby skarżący zgłaszał uwagi i kwestionował podejmowane przez biegłego czynności. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w postępowaniu administracyjnym ustalono zarówno, że skarżący przekroczyli dopuszczalną ilość odpadów, które mogą zostać wykorzystane na potrzeby własne oraz, że byli posiadaczami odpadów (co w istocie na wcześniejszych etapach postępowania nie było w ogóle kwestionowane i co skarżący potwierdzają nawet w treści skargi kasacyjnej). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Domniemanie to może być obalone, jeżeli władający powierzchnią ziemi wykaże, że odpadem włada inny podmiot. Jeśli domniemanie nie zostanie obalone, należy przyjąć, że obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Skarżący w żaden sposób nie obalili tego domniemania. Po drugie, nie doszło także do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. W ocenie skarżących, Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przede wszystkim zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji, nie może dojść do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (który stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania), przez brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. który stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Ponadto, w ramach tego zarzutu skarżący nie wskazali nawet podstawy nieważności, która mogłaby uzasadniać zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a w szczególności nie powołali żadnej z jednostek redakcyjnych art. 156 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższych uchybień, brak jest podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie jest precyzyjne i może być różnie interpretowane. Decyzja odnosi się do konkretnych wielkości (po usunięciu odpadów może pozostać co najwyżej warstwa nasypu utworzonego z nawiezionej ziemi w ilości nie większej niż 0,2 Mg/m2 utwardzonej powierzchni), które korespondują z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, jak i ze szczegółowymi ustaleniami biegłego uwzględnionymi w treści decyzji organów obu instancji. Ponadto, to na skarżących ciąży obowiązek wykonania nałożonego obowiązku w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i w sposób zgodny z przepisami obowiązującymi w tym zakresie. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach przez nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy odpadach, posiadacz odpadów jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Nie ulega wątpliwości, że nawiezione masy ziemi stanowią odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, a działka skarżących nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania i magazynowania odpadów. Ponadto z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach wynika zwolnienie z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przez osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 tej ustawy. Osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą może poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 27ust. 10 ustawy o odpadach, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Szczegółową regulację w tym zakresie stanowi rozporządzenie Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Z poz. 40 tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia wynika, że nie będąc przedsiębiorcą można przyjąć na własną działkę odpady mas ziemnych i gruzu w ilości 0,2 Mg/m2, tj. 200 kg/m2, w celu utwardzenia powierzchni (po ewentualnym rozkruszeniu odpadów, jeżeli jest to konieczne do ich wykorzystania), z zachowaniem przepisów odrębnych. Te wartości zostały w tej sprawie przekroczone, co potwierdziły ustalenia biegłego. Brak więc było podstaw do odstąpienia od zastosowania art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Ponadto, norma z art. 27 ust. 10 pkt 2 ustawy o odpadach stanowi upoważnienie ustawowe dla właściwego ministra do określenia warunków magazynowania odpadów przeznaczonych do wykorzystania na potrzeby własne oraz dopuszczalnych ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku, Ustalenie sposobu określenia ilości odpadów za pomocą normy ilościowej na m2 jest zgodne z wymogiem uwzględniania właściwości odpadów oraz możliwości ich bezpiecznego wykorzystania. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach oraz § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Po czwarte, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut podnoszący naruszenie art. 18 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 17 ustawy o odpadach. Zarzut ten sprowadza się do naruszenia hierarchii gospodarowania odpadami, przez nałożenie obowiązku wywiezienia odpadów, podczas gdy skarżący poddali już odpady procesowi odzysku. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ pomija okoliczność, że skarżący poddali odpady odzyskowi bez stosownego zezwolenia i z naruszeniem przepisów obowiązujących w tym zakresie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.