III OSK 4418/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 821/20 w sprawie ze skargi Rady Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 listopada 2020 r. II SA/Gl 821/20, po rozpoznaniu skargi Rady Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy: 1. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że: a) organ stanowiący gminy na podstawie tego przepisu może dokonać "rozczłonkowania" frakcji odpadów komunalnych, tj. zużytych opon na: opony z pojazdów ciężarowych, sprzętu budowlanego, urządzeń przemysłowych i ciągników rolniczych oraz pozostałe opony oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych na: gruz, papę odpadową, materiały izolacyjne, odpady materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia, pozostałe odpady budowlane i rozbiórkowe, podczas gdy uprawnienie takie nie wynika z brzmienia cytowanego wyżej przepisu, b) dopuszczalność dokonywania takiego podziału w ramach ustawowych frakcji odpadów komunalnych może być wykonywana w ramach swobody, jaką ustawodawca pozostawił Radzie Miasta przy realizacji delegacji ustawowej wynikającej ze wskazanego wyżej przepisu, podczas gdy ustawowe frakcje odpadów komunalnych powinny być niezmieniane, c) dokonany przez Gminę podział zużytych opon oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych nie przekracza delegacji ustawowej ze względu na to, że uwzględnia specyfikę tych odpadów oraz pozwala na odrębne ich segregowanie, podczas gdy dokonanie takiego podziału w rzeczywistości wiąże się z nałożeniem na właściciela nieruchomości dodatkowych, nieprzewidzianych przez ustawę, obowiązków; 2. art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przesądzeniu o tym, że sformułowanie "na bieżąco" zawarte w § 1 pkt 8 uchwały w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie § 3 ust. 1 pkt 4 regulaminu oraz § 1 pkt 8 uchwały w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 regulaminu z uwagi na to, że dotyczy ono nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, ogrodów działkowych oraz innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oraz nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, nie należy uznawać (tak jak wskazał to organ nadzoru) jako pojęcia niejasnego i nieostrego; II. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Wojewoda [...] naruszył art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ dopuścił się naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zrzekł się także rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Dla lepszego zrozumienia zapadłego rozstrzygnięcia przypomnieć jedynie należy istotę sprawy. Otóż, Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] zmieniającej Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Spór dotyczy dwóch kwestii: 1. w odniesieniu od PSZOK gmina podzieliła dwie "ustawowe" frakcje odpadów na mniejsze; opony i odpady remontowo – budowlane nakazała zbierać w mniejszych frakcjach (opony z pojazdów ciężarowych, sprzętu budowlanego, urządzeń przemysłowych i ciągników rolniczych i pozostałe opony; to samo z odpadami remontowymi: gruz, papa, materiały izolacyjne, ceramika i elementy wyposażenia, pozostałe odpady budowlane i remontowe). Ponadto, co do częstotliwości odbioru odpadów z terenów niezamieszkanych, działek rekreacyjnych i ogródków działkowych w okresie od października do kwietnia, gmina określiła, że odpady będą zbierane "na bieżąco", dodając w skardze, że zgodnie z umowami z właścicielami. Organ nadzoru uznał, że podział (rozczłonkowanie) w akcie prawa miejscowego ustawowych frakcji odpadów (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) jest niedopuszczalny. Stwarza też dodatkowe, nieprzewidziane ustawą obowiązki dla obywateli. Natomiast częstotliwość odbioru odpadów "na bieżąco" narusza art. 2 Konstytucji, bo jest określeniem niejasnym. Sąd I instancji uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Uznał przy tym, że oprócz niezasadności zastrzeżeń organu nadzoru, co do samej treści uchwały, Wojewoda pozbawił również Gminę czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, czy naruszył art. 148 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 10 k.p.a. Tej ostatniej kwestii dotyczy zarzut skargi kasacyjnej powołany w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarżący kasacyjnie organ uważa bowiem, że krótki termin dla Gminy do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych wobec uchwały w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, nie miał wpływu na wynik sprawy, bowiem argumentacja Gminy zawarta w skardze nie doprowadziła organu nadzoru do zmiany stanowiska. Sąd I instancji nie wykazał natomiast przekonująco odmiennego poglądu, używając w uzasadnieniu zwrotu, że "być może" rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostałoby wydane, gdyby organ nadzoru zapoznał się ze stanowiskiem Gminy przed podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego. Ten zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za zasadny, ale pozostający bez wpływu na ostateczny wynik sprawy. Rzeczywiście bowiem Sąd I instancji nie wykazał dostatecznie, że naruszenie art. 10 k.p.a. mogło mieć w tej sprawie istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie wykazano bowiem braku możliwości przeprowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego dowodu, czy innej czynności procesowej, a stanowisko organu nadzoru, co do meritum sprawy, nie uległo zmianie również na skutek argumentów Gminy zawartych w skardze. Uwzględnienie tego zarzutu nie stoi jednak na przeszkodzie w odniesieniu się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010; dalej: ucp) wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży. Użyty w tym przepisie zwrot, że gmina (PSZOK) "zapewnia przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych" wymienionych w lit. a i innych wymienionych w tym przepisie oznacza, że dopuszczalne może być przyjmowanie selektywne również innych frakcji odpadów, niż frakcje ustawowo nakazane. Skoro tak, to nie ma także przeszkód, aby mogły być "rozczłonkowane" również te frakcje, które nakazuje przyjmować ustawa, o ile nie zawęża to ustawowego zakresu selektywnego przyjmowania odpadów przez PSZOK. Zastrzeżenia organu nadzoru, co do przekroczenia przez Gminę upoważnienia ustawowego zawartego w omawianym przepisie należy więc uznać za nieusprawiedliwione. Kontrargumentem nie może być też fakt, że może to prowadzić do nakładania dodatkowych obowiązków w zakresie selektywnej zbiórki odpadów po stronie właścicieli nieruchomości. Co do zasady bowiem obowiązkiem właścicieli nieruchomości jest "zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1" (art. 5 ust. 1 pkt 3 ucp). Skoro obowiązki właścicieli nieruchomości zależą od wymagań określonych w regulaminie, a ustawodawca dopuszcza, jak wspomniano wyżej, przyjmowanie także innych niż nakazane ustawą frakcji odpadów, to nie można mówić o niedopuszczalny nakładaniu na obywateli dodatkowych obowiązków. Z kolei art. 4 ust. 2 pkt 3 ucp stanowi, że regulamin ma określać wymagania w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Nie jest to jedyna regulacja ustawowa w tej materii. Z art. 6r ust. 3b wynika, że "Dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych." Także z art. 6c ust. 2 ucp wynika, że "Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne." Jeśli więc gmina podjęła uchwałę o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, to powinna też określić wymagania w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. W tym zakresie ma zatem rację organ nadzoru, że obowiązki gminy nie sprowadzają się w takim przypadku tylko do określenia wymagań dla budynków wielolokalowych i budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tyle, że jak słusznie zauważył Sąd I instancji, biorąc pod uwagę okres, jakiego dotyczy zwrot "na bieżąco" (od listopada do kwietnia) i rodzaj nieruchomości, których dotyczy określona w uchwale częstotliwość odbioru (na których nie zamieszkują mieszkańcy, domki letniskowe i inne tereny rekreacyjne), to brak precyzji w przepisach określających częstotliwość odbioru odpadów, nie powinna być uznana za uchybienie istotne, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., a także jako naruszające art. 2 Konstytucji. W omawianym okresie z tego typu nieruchomości wielkość wytwarzanych odpadów komunalnych co do zasady nie powinna być duża, a zatem w razie takiej potrzeby mogą być one odbierane "na bieżąco" przez podmiot zobowiązany. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.