I SA/Bd 173/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R. Ś. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu na złożenie wniosku 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R.z dnia [...] r. nr [...], 2. uchyla postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz R. Ś. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] września 2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR w R. wpłynął wniosek R. Ś. o przyznanie płatności na 2021 r. W związku z niedochowaniem ostatecznego terminu do złożenia wniosku, tj. do dnia [...] lipca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. w dniu [...] września 2021 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone stronie w dniu [...] września 2021 r. Natomiast w dniu [...] sierpnia 2021 r. (data stempla pocztowego) R. Ś., za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2021 r. skierowany do Zastępcy Prezesa ARiMR w W.. Następnie w dniu [...] września 2021 r. Departament Płatności Bezpośrednich przekazał Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w R. przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że w terminach wynikających z obowiązujących unormowań i komunikatów nie miał możliwości skutecznego złożenia stosownych wniosku. Ponadto oświadczył, że nie dysponował też możliwością elektronicznego sporządzenia i przesłania wniosku o płatności bezpośrednie do upraw i nie miał również możliwości zwrócenia się do kogokolwiek o pomoc by sporządził i złożył wniosek za niego. Wnioskodawca powołał się także na sytuację swojej rodziny związaną z epidemią Covid-19. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności na 2021 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał w dniu [...] września 2021 r. postanowienie, na mocy którego odmówił przywrócenia terminu na złożenie przedmiotowego wniosku. Po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., i do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji stwierdził, że wniosek skarżącego nie zawierający podpisu wnioskodawcy w istocie nie wszczął postępowania administracyjnego przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w R., wskazując jednocześnie, iż obowiązkiem organu I instancji w takiej sytuacji było wezwanie, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych pisma przez jego podpisanie. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braku formalnego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2021 r. Skarżący stawił się osobiście w Biurze Powiatowym ARiMR w R. i uzupełnił wniosek o brakujący podpis. W związku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji oraz po uzupełnieniu przez skarżącego wniosku o brakujący podpis, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał w dniu [...] grudnia 2021 r. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2021 r. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] grudnia 2021 r. o odmowie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Zgodnie natomiast z ust. 2, termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu. Organ wskazał też, że przepisy regulujące zasady przyznawania płatności przewidują również możliwość składania wniosków po wskazanym powyżej terminie. W myśl bowiem art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji nr 640/2014 wnioski składane po upływie przepisanego terminu mogą być składane jeszcze przez 25 dni kalendarzowych z tym, że złożenie wniosku pomocowego po wyznaczonym terminie będzie prowadziło do zmniejszenia o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności do której uprawniony byłby rolnik gdyby wniosek został złożony w terminie, jeżeli zaś opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a rolnikowi nie przyznaje się żadnych uprawnień do płatności. W 2021 r. termin ten upływał z dniem [...] lipca 2021 r. Organ podał, że termin na składanie wniosków o przyznanie płatności jest terminem materialnoprawnym, tzn. termin ten ogranicza dochodzenie lub inną realizację określonego prawa podmiotowego, a konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Terminy materialnoprawne mogą być przez organ administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. Jednakże ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie przewiduje takiej możliwości. W skardze do tut. Sądu skarżący podniósł, że w terminach wynikających z obowiązujących unormowań i komunikatów nie miał możliwości skutecznego złożenia stosownych wniosków. Ponadto oświadczył, że nie dysponował też możliwością elektronicznego sporządzenia i przesłania wniosku o płatności bezpośrednie do upraw i nie miał również możliwości zwrócenia się do kogokolwiek o pomoc by sporządził i złożył wniosek za niego. Wnioskodawca powołał się także na sytuację swojej rodziny związaną z epidemią Covid-19. Wskazał, iż komunikaty zamieszczone na stronie sanepidu lub Ministerstwa Zdrowia jasno wskazują, że społeczeństwo nie może ponosić negatywnych skutków zdarzeń całkowicie od siebie niezależnych, a z komunikatów dostępnych w internecie, zamieszczonych na stronie KE, jasno wynika, że w okresie pandemii UE nie będzie w stosunku do państw członkowskich (i ich beneficjentów) rościć jakichkolwiek pretensji i wywodzić negatywnych skutków prawno-finansowych w przypadku, jeżeli nie wykonali terminowo swoich obowiązków na skutek stanu epidemii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wskazać też należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17). Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. R. Ś. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2021 r. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że z uwagi na sytuację swojej rodziny związaną z epidemią Covid-19 w terminach wynikających z obowiązujących unormowań nie miał możliwości skutecznego złożenia stosownych wniosków. W dniu [...] września 2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR w R. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na 2021 r. W związku z niedochowaniem ostatecznego terminu do złożenia wniosku, tj. do dnia [...] lipca 2021 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. w dniu [...] września 2021 r. wydał, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznaje płatności bezpośrednich na 2021 r. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Na to postanowienie strona wniosła skargę do tut. Sądu, wskazując, że niedotrzymanie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności było spowodowane epidemią Covid-19. Skarżący stwierdził, że w związku z wywołaną epidemią, niezależną od niego sytuacją, nie powinien ponosić negatywnych skutków finansowych. Podkreślił, że bez dopłat nie da się zrealizować zasiewów i kupić nawozów oraz środków ochrony roślin. Odmawiając skarżącemu przywrócenia terminu organ odwołał się do treści art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z tymi przepisami wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie do dnia 15 marca do dnia 15 maja (ust. 1). Terminy te nie podlegają przywróceniu (ust. 2). Jednocześnie organ wskazał, że art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji nr 640/2014 stanowi, że wnioski składane po upływie przepisanego terminu mogą być składane jeszcze przez 25 dni kalendarzowych z tym, że złożenie wniosku pomocowego po wyznaczonym terminie będzie prowadziło do zmniejszenia o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności do której uprawniony byłby rolnik gdyby wniosek został złożony w terminie, jeżeli zaś opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a rolnikowi nie przyznaje się żadnych uprawnień do płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zauważył, że w 2021 r. termin ten upływał z dniem [...] lipca 2021 r. Organ stwierdził, że skarżący nie dochował tego terminu, który jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że nie jest dopuszczalne jego przywrócenie. Wskazać należy, że art. 13 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia Komisji nr 640/2014 w pełnym brzmieniu stanowi, że z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 akapit 3 jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Trzeba też zauważyć, że art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 przewiduje, że do celów finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach: a) śmierć beneficjenta, b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu, c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym, d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym, e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw, f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku. Z treści powołanego przepisu wynika, że katalog przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności jest katalogiem otwartym, co wynika z użytego przez prawodawcę unijnego zwrotu "w szczególności". Dopełnieniem tej regulacji jest art. 4 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 640/2014, w myśl którego przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Zatem zaistnienie przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności należy zgłosić organowi w terminie 15 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie tego dokonać. Podkreślić należy, że warunkiem nieodzownym tego zgłoszenia jest udokumentowanie przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, jak również wykazanie zachowania 15-dniowego terminu, o którym mowa w tym przepisie. W wyroku z dnia 27 października 2021 r., I GSK 558/21 NSA stwierdził, że nie ma usprawiedliwienia w powołanych wyżej przepisach, aby dzielić przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności ze względu na okres trwania takiego przypadku i przyjmować, że jeśli dany przypadek siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności trwa do 25 dni, to płatność przysługuje, natomiast gdy ten dany przypadek siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności trwa dłużej niż 25 dni, to płatność ta w ogóle już nie przysługuje. Doszłoby w takiej sytuacji do nieuprawnionego, nierównego i niesprawiedliwego dzielenia rolników ubiegających się o pomoc w postaci płatności na tych, u których przypadek siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności trwa do 25 dni i tych, u których stan ten trwa dłużej. Pierwsi uzyskali by pomoc, tym drugim pomocy by odmówiono i to tylko dlatego, że stan siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności trwałby o jeden dzień dłużej (np. 26 dni). W konsekwencji NSA podkreślił, że art. 13 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Komisji nr 640/2014 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku zaistnienia siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 trwającej dłużej niż 25 dni rolnik zachowuje prawo do płatności, chociażby z tego powodu, że niektóre przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności trwają dłużej niż okres 25 dni. Zdaniem NSA narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji RP) i zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) wykładnia prowadząca do przyznania płatności rolnikowi, u którego stan siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności trwa do 25 dni i odmowy przyznania płatności rolnikowi, u którego stan siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności trwa 26 dni lub dłużej. Sąd w składzie orzekającym ten pogląd podziela. W świetle powyższego dla rozstrzygnięcia, czy skarżącemu na podstawie powyższych regulacji przysługują płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego istotne znaczenie ma wyjaśnienie, po pierwsze - czy stan epidemii Covid-19 i sytuacja wywołana epidemią, w której znalazł się skarżący, można uznać za przypadek siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, po drugie - czy wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2021 r. można potraktować jako zgłoszenie organowi przypadku siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 640/2014, a jeśli tak, to czy zgłoszenie to zostało udokumentowane i skarżący wykazał zachowanie 15-dniowego terminu, o którym mowa w powyższym przepisie. Podkreślenia wymaga, że w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu organu pierwszej instancji brak jest jakichkolwiek wywodów na ten temat. Zarówno organ odwoławczy, jak Kierownik Biura Powiatowego nie wyjaśnili powyższych kwestii, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym samym przedwcześnie odmówiono skarżącemu przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2021 r. Z tych samych przyczyn i z powodu tych samych naruszeń prawa, przedwcześnie też postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Dlatego Sąd uchylił wydane w granicach danej sprawy wszystkie postanowienia. Należy zauważyć, że w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten normuje tzw. głębokość orzekania i daje podstawę sądowi administracyjnemu do objęcia kontroli wszystkich aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarg, pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W przepisie tym pojęcie sprawy występuje w znaczeniu proceduralnym, a zatem w sytuacji podjęcia aktów w różnych w znaczeniu materialnym sprawach, które jednak dotyczyły tej samej sprawy w znaczeniu procesowym, sąd administracyjny może lub wręcz ma obowiązek wyjść poza granice skargi i zająć się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Art. 135 p.p.s.a. rozumiany w taki właśnie sposób stwarza podstawy do kontroli innych postępowań i wydanych w tych postępowaniach aktów (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 512). Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał ma względzie wskazania i wywody Sądu zawarte w tym wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] grudnia 2021 r., a także postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] września 2021 r. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Złożył się na nie wpis od skargi w wysokości [...] zł.