II OSK 1646/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.), Sędzia WSA (del.) Jan Szuma, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1898/21 w sprawie ze skargi B.S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2021 r. nr OA.7722.16.2.2021 w przedmiocie wstrzymania budowy budynku rekreacji indywidualnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1898/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi B.S. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB") z 4 listopada 2021 r., nr OA.7722.16.2.2021 w przedmiocie wstrzymania budowy budynku rekreacji indywidualnej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przeworsku (dalej: "PINB") z 16 sierpnia 2021 r. Poddanym kontroli Sądu pierwszej instancji postanowieniem PWINB uchylił rozstrzygnięcie PINB z 16 sierpnia 2021 r., znak: PINB.5140.10.2021 wstrzymujące skarżącej budowę budynku na działce nr ewid. gr [...] położonej w M. i jednocześnie wstrzymał skarżącej, jako inwestorowi budowę budynku rekreacji indywidualnej, na działce nr ewid. gr [...] położonej w M., realizowaną bez wymaganego zgłoszenia; poinformował, że w terminie 30 dni od dnia wydania niniejszego postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację; poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), dalej: "p.b.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył PWINB w Rzeszowie zaskarżając ww. wyrok w całości i zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 52 ust. 1 p.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że obowiązki nakładane decyzjami oraz postanowieniami z zakresu postępowania legalizacyjnego - w przypadku robót budowlanych zakończonych, należy kierować wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego zamiast do inwestora, a zakończenie nielegalnie prowadzonych robót budowlanych zwalnia organ nadzoru budowlanego od poszukiwania podmiotu, któremu można byłoby przypisać cechy inwestora - powyższe oznacza, że zakończenie robót budowlanych przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego zwalnia inwestora z odpowiedzialności za nielegalne wykonanie robót budowlanych, a ciężar tego postępowania w postaci wykonania nakazu rozbiórki albo konieczności poniesienia opłaty legalizacyjnej i przedłożenia stosownej dokumentacji budowlanej, obarcza wyłącznie właściciela lub zarządcę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z póź. zm.), dalej: "k.p.a.", art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a brak wyjaśnienia (...) poprzez stosową kwerendę unormowań prawa budowlanego, iż w okresie czasu w jakim miało nastąpić wzniesienie opisanego obiektu obowiązywały w sposób niezmienny przepisy wymagające od inwestora dokonania zgłoszenia (...) sprawia, że zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą naruszenia zasady przekonywania, ponieważ nie wykazano zasadności zastosowania przepisów o samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji kategoryczne wykluczenie inwestora - jako adresata obowiązków wynikających z postępowania legalizacyjnego czy też naprawczego z tego względu, że nielegalnie wykonane roboty budowlane zostały zakończone, nie znajduje uzasadnienia w treści art. 52 ust. 1 p.b. Zakończenie robót budowlanych nie eliminuje z postępowania inwestora i w konsekwencji nie oznacza, że cały ciężar postępowania legalizacyjnego oraz jego skutki winny być poniesione przez właściciela lub zarządcę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Podkreślono, że w pierwszej kolejności obowiązki wynikające z ustawy Prawo budowlane powinny być skierowane do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej nawet w sytuacji, gdy nie jest on właścicielem samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jeżeli zatem materiał dowodowy daje podstawę do uznania określonego podmiotu za inwestora obiektu budowlanego, to organ orzekający o rozbiórce może uczynić jego adresatem inwestora, bez względu na stan zaawansowania robót budowlanych, a nawet ich zakończenia. Zatem dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 52 ust. 1 p.b. zgodnie z którą przepis ten zwalnia organy nadzoru budowlanego od poszukiwania podmiotu, który jest inwestorem zakończonych robót budowlanych, wyklucza go od odpowiedzialności za popełnioną samowolę budowlaną i cały ciężar obowiązków wynikający z postępowania legalizacyjnego przerzuca na jego właściciela – jest nieprawidłowa. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem, że adresatami zaskarżonego postanowienia powinni być wszyscy współwłaściciele działki nr ewid. [...]. W odniesieniu do powyższego zaznaczono, że postanowienie to pełni jedynie funkcję informacyjną, a jego skutkiem, jest poinformowanie nie tylko skarżącej, ale wszystkich osób, które są współwłaścicielami ww. działki, że mogą złożyć wniosek o legalizację spornego obiektu budowlanego oraz, że do legalizacji tego obiektu konieczne jest wniesienie opłaty legalizacyjnej. Ponadto postanowienie to doręczono wszystkim współwłaścicielom działki, na której zlokalizowany jest sporny budynek. Następnie, zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. PWINB wskazał, że w szeroko przyjętym 2009 – 2019 przedziale czasowym budowy spornego obiektu nie obowiązywał przepis zwalniający inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia jak i dokonania zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Bezzasadnym jest zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez błędną wykładnię, kwestionujący stanowisko Sądu pierwszej instancji, który wskazał, że w okolicznościach sprawy adresatem postanowienia i obowiązku winien być nie inwestor, a wszyscy współwłaściciele działki, zaś konieczność ustalenia inwestora – wobec zakończenia robót przed wszczęciem postępowania – traci na znaczeniu. Skarżący kasacyjnie organ polemizując z tym poglądem wskazał, że przepis art. 52 ust. 1 p.b. nie daje podstaw do wyłączenia odpowiedzialności inwestora za popełnioną samowolę budowlaną nawet w przypadku zakończonych robót budowlanych. Oceniając tak sformułowany zarzut należy stwierdzić, że nie jest on usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b., w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) - a zatem w tej wersji, która znalazła zastosowanie w niniejszej sprawie - obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Treść ww. przepisu rozstrzyga kwestię podmiotową, tj. na kogo mają zostać nałożone obowiązki w formie nakazów i zakazów określone w rozdziale 5a p.b., a zatem również obowiązek wstrzymania budowy. Sąd pierwszej instancji zauważył, że aktualna treść art. 52 ust. 1 p.b. nakazuje rozróżniać sytuację, w której postępowanie dotyczy nielegalnych robót budowlanych rozpoczętych, lecz niezakończonych oraz sytuację, w której nielegalne roboty budowlane zostały zakończone. W sytuacji gdy roboty budowlane zostały zakończone, obowiązki nakłada się nie na inwestora, ale właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W niniejszym przypadku z materiału dowodowego wynika, iż roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce o nr [...], położonej w M. zostały zakończone. Wobec powyższego jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji zadaniem organu nadzoru budowlanego było ustalenie danych właściciela lub współwłaścicieli obiektu, gdyż to do nich należy skierować postanowienie o jakim mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 p.b. Jak wynika natomiast z akt sprawy działka, na której znajduje się sporny obiekt stanowi współwłasność skarżącej oraz M.B., B.J. i P.J. Jednocześnie z akt sprawy jak również ze skargi nie można wyprowadzić wniosku o istnieniu odrębnego od własności nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę o nr [...] prawa własności do powstałego budynku. W związku z powyższym, w świetle przytoczonej treści art. 52 p.b. wszyscy ww. powinni być adresatami postanowienia o wstrzymaniu budowy, wydanego w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. To z koeli stanowi o bezzasadności podniesionego w tym zakresie zarzutu. Powyższej jego oceny nie może również zmienić zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca doręczenia postanowienia wszystkim współwłaścicielom. Skoro adresatami zaskarżonego postanowienia winni być wszyscy współwłaściciele, to powinni być w postanowieniu tym wymienieni. Niewystarczającym jest samo doręczenie postanowienia. Otrzymanie postanowienia nie przesądza bowiem, że jest się jego bezpośrednim adresatem. Bezzasadne są również rozważania PWINB zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące obowiązywania – w szeroko przyjętym rozmiarze czasowym w latach 2009-2019 – przepisów wymagających od inwestora dokonania zgłoszenia, czy uzyskania pozwolenia na budowę. Rozważania te powinny mieć miejsce w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, tak aby dać możliwość zarówno stronom postępowania jaki i Sądowi I instancji odniesienia się do tej argumentacji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie może bowiem zastąpić prawidłowo sporządzonego uzasadnienia postanowienia. Słusznym jest zatem zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko o braku analizy podstaw prawnych reglamentacji budynków rekreacji indywidualnej w przyjętym okresie jego budowy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie doszło też do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji do uwzględnienia skargi obligowało uznanie skarżącej za wyłączny podmiot, na który można nałożyć obowiązki z zakresu prawa budowlanego. Skoro zaś z treści art. 52 ust. 1 p.b. wynika obowiązek skierowania rozstrzygnięcia do właściciela obiektu budowlanego to, jak już wyżej podkreślono, zadaniem organu nadzoru budowlanego było ustalenie i skierowanie postanowienia do wszystkich jego współwłaścicieli, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W związku z powyższym uznać w pełni należało zasadność stanowiska Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji procedował z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.