II GZ 94/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia T.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 928/21 w zakresie zawieszenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi T.S. na zalecenia pokontrolne Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 27 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 928/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi T.S. na zalecenia pokontrolne Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z 2 września 2021 r. T.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na zalecenia pokontrolne Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] sierpnia 2021 r. (dalej "pierwotnie wydane zalecenia") w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w związku z kontrolą przeprowadzoną [...] marca i [...] kwietnia 2020 r. Pismem z [...] października 2021 r. organ przekazał skargę do Sądu, informując o zastosowaniu trybu autokontroli przewidzianego w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") i wnosząc o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Organ podał, że po dokonaniu wnikliwej analizy argumentów zawartych w skardze uznał, że zaszła konieczność jego uchylenia. Z powyższych względów organ skierował do skarżącego pismo z [...] października 2021 r. (dalej "pismo autokontrolne"), w którym uchylił pierwotnie wydane zalecenia. W piśmie z 28 października 2021 r. organ poinformował Sąd, że do tego dnia nie wpłynęła skarga T.S. na pismo autokontrolne. W piśmie z 9 listopada 2021 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Następnie 23 listopada 2021 r. do WSA w Gorzowie Wielkopolskim wpłynęła skarga T.S. na zalecenia pokontrolne Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] października 2021 r. (dalej "ponowne zalecenia"), w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości w związku z kontrolą przeprowadzoną [...] marca i [...] kwietnia 2020 r., która zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Go 1024/21. Ponowne zalecenia wydane zostały w związku z pismem autokontrolnym, uchylającym pierwotne zalecenia. WSA w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że zaszła przesłanka umorzenia postępowania sądowego, określona w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem WSA, kwestia uprawomocnienia się ponownie wydanych zaleceń wydanych z zastosowaniem trybu art. 54 § 3 p.p.s.a. miała wpływ na rozstrzygnięcie postępowania. W razie prawomocnego stwierdzenia prawidłowości ponownie wydanych zaleceń postępowanie sądowe dotyczące kontroli pierwotnie wydanych zaleceń stanie się bezprzedmiotowe na skutek wyeliminowania zaleceń pokontrolnych będących przedmiotem kontroli w sprawie II SA/Go 928/21 z porządku prawnego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania wywołanego skargą oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Zarzucił naruszenie: 1. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i zawieszenie postępowania wobec stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zależne jest wyniku postępowania prowadzonego w sprawie II SA/Go 1024/21 wywołanego skargą na ponownie wydane zalecenia, w sytuacji gdy wynik tej sprawy pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania bowiem pierwotnie wydane zalecenia zostały uchylone przez organ w drodze autokontroli i tym samym zostały wyeliminowane z obrotu prawnego – co sprawia, iż niniejsze postępowania staje się bezprzedmiotowe; 2. art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy pierwotnie wydane zalecenia zostały uchylone przez organ w trybie autokontroli, wobec czego rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe zaś zarówno organ, jak i skarżący wnieśli o umorzenie postępowania wywołanego skargą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jak wskazuje się w doktrynie, rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, w tym również sądowoadministracyjnego, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania (kwestia prejudycjalna). Warunkami zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego wynikającymi z tego przepisu jest to, żeby postępowanie, którego przedmiotem jest kwestia prejudycjalna, było już wszczęte, oraz istnienie ścisłego związku między sprawami (por. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 125). Zdaniem NSA, taki związek nie istnieje między niniejszą sprawą a sprawą oznaczoną sygn. akt II SA/Go 1024/21. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi były pierwotnie wydane zalecenia, które zostały uchylone w całości w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. przez organ [...] października 2021 r. pismem autokontrolnym. Tego samego dnia organ wydał kolejne zalecenia, które są przedmiotem skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Go 1024/21. Zdaniem NSA, zależność, o jakiej mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., istniałaby, gdyby zaskarżone w niniejszej sprawie pierwotnie wydane zalecenia lub pismo autokontrolne były wydane w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 134 i art. 135 p.p.s.a. co ponownie wydane zalecenia. Innymi słowy, Sąd mógłby zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie, gdyby przy rozpoznawaniu sprawy o sygn. akt II SA/Go 1024/21, w której zaskarżone są ponownie wydane zalecenia, mógł kontrolować pismo autokontrolne albo pierwotnie wydane zalecenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W doktrynie wskazuje się, że rozstrzygnięcie kwestii "głębokości" upoważnień do orzekania sądu administracyjnego powinno odpowiadać istocie i funkcjom sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sąd administracyjny w związku z postanowieniami art. 1 § 2 p.u.s.a. W świetle podstawowego celu tej kontroli, określonego w tym przepisie ("pod względem zgodności z prawem") należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Sąd ten zatem powinien posiadać uprawnienia do objęcia zakresem "w głąb" sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem. Inne – węższe – określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten jest bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w toku rozpoznania skargi i że po przeprowadzeniu przez niego kontroli, obejmującej wszystkie rozstrzygnięcia w sprawie, mogłyby pozostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcia niezgodne z prawem (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 134 i powołane tam orzeczenia i poglądy doktryny). Zwrot "w granicach tej samej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między sprawą niniejszą a sprawą o sygn. akt II SA/Go 1024/21 nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, ponieważ zaskarżone w tej drugiej sprawie ponownie wydane zalecenia stanowiły konsekwencje uchylenia pierwotnie wydanych zaleceń. Sprawy te powiązane są ze sobą jedynie chronologicznie i nie zostały wydane w tej samej sprawie administracyjnej. Sprawa, w której zostały wydane pierwotne zalecenia z [...] sierpnia 2021 r. została bowiem zakończona w ten sposób, że organ uchylił własne zalecenia [...] października 2021 r. pismem autokontrolnym, zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. Na skutek uchylenia wcześniejszych zaleceń zostały wydane ponowne zalecenia, przy czym stanowią one odrębną sprawę administracyjną. Należy więc zaznaczyć, że w toku rozpoznawania skargi zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Go 1024/21 Sąd pierwszej instancji nie będzie mógł kontrolować zgodności z prawem pierwotnie wydanych zaleceń, gdyż zalecenia te zostały usunięte z obrotu prawnego. Tym samym nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie do czasu rozpoznania sprawy o sygn. akt II SA/Go 1024/21. Na marginesie można wskazać, że podstawą zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie mogłoby być zaskarżenie pisma autokontrolnego (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 54, pkt 38, wyrok z 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2027/11). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia. W sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Go 1024/21 strona wprost zaskarżyła bowiem ponownie wydane zalecenia, a nie pismo autokontrolne. Tym zakresem zaskarżenia związany jest Sąd pierwszej instancji, a więc w toku rozpoznawania sprawy o sygn. akt II SA/Go 1024/21, nie może oceniać zgodności z prawem pisma autokontrolnego. Pismo to było bowiem odrębnie zaskarżalne, a wniesienie na nie skargi rozpoczęłoby odrębną sprawę sądowoadministracyjną. Jak ustalił jednak Sąd pierwszej instancji, skarga taka nie została wniesiona do 28 października 2021 r. Zdaniem NSA, należało więc uznać, że oba toczące się postępowania sądowe są niezależne od siebie, ponieważ ich przedmioty nie mają na siebie wpływu. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji prawidłowość ponownie wydanych zaleceń nie ma wpływu na ocenę pierwotnie wydanych zaleceń. Pisma, choć stanowią efekt tej samej kontroli, nie determinują wzajemnie swojej legalności. W sprawie o sygn. akt II SA/Go 1024/21 WSA oceni zgodność z prawem ponownie wydanych zaleceń. Natomiast pierwotnie wydane zalecenia nie istnieją już w obrocie prawnym, ponieważ zostały uchylone w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. odrębnym od zaskarżonego w sprawie II SA/Go 1024/21 pismem organu (pismem autokontrolnym). Podsumowując, NSA uznał, że nie występuje taki związek między ww. sprawami, aby zasadne było zawieszenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie do czasu rozpoznania sprawy o sygn. akt II SA/Go 1024/21. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo uwzględnienia zażalenia, nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ nie ma podstaw do ich zasądzenia. Należy bowiem stwierdzić, że art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania przez NSA, nie mają zastosowania do postępowań zażaleniowych