I OSK 1753/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 686/21 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 686/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. z 2022, poz. 329 – dalej jako: "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej jako: "ustawa" albo "u.ś.r."), poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że zastosowanie wykładni językowej powyższego przepisu i uznanie, że pozbawia on w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenia emerytalne znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami jego wykładni celowościowej, funkcjonalnej i prokonstytucyjnej, która prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób uprawnionych do emerytury było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe z innego tytułu oraz, że przepis ten umożliwia osobie uprawnionej wybór jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno- rentowego; a powyższy wybór osoba uprawniona może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 504); w konsekwencji zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę opisaną w przedmiotowym przepisie, a powinnością Kolegium i organu pierwszej instancji było poinformowanie skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego lub emerytalnego - możliwego do zrealizowania poprzez złożenie wniosku o zawieszenie emerytury, wstrzymanie jej wypłaty i przedłożenie odpowiedniej decyzji w tym zakresie; 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez B. W. decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2021 r. ([...] ) oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W myśl art. 176 § 2 in fine p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Bezzasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię. Problematyka sytuacji wnioskodawców ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, a mających ustalone już prawo do emerytury stanowi zagadnienie szczególnie złożone, którego zawiłość prawna ma swoje źródło w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014, poz. 1443). 1. Niewątpliwie ma rację skarżący kasacyjnie, że w uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywano, że celem tej ustawy była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Bezspornie też prawdą jest, że wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się - dzieckiem. Zgodzić też trzeba się ze skarżącym kasacyjnie, że w projekcie ustawy wyraźnie wskazano, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia" (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555, www.sejm.gov.pl). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne powołano do życia w celu zabezpieczenia rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - do czasu - nabycia przez nich prawa do emerytury. Nabycie prawa do emerytury wykluczało zatem możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Działo się tak z oczywistych względów, świadczenie pielęgnacyjne miało służyć nabyciu uprawnień emerytalnych przez rodziców, którzy zrezygnowali z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. 2. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega jednak, że sytuacja uległa diametralnej zmianie wraz z w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który zakwestionował powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Na skutek tego wyroku "opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych mieli być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy". Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wykonanie tego wyroku "wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a ustawodawca "powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". 3. Pomimo upływu lat nie podjęto stosownych działań legislacyjnych, dlatego też współcześnie, wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga uwzględnienia szczególnych uwarunkowań prawnych wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13 i jego skutków. Na skutek orzeczenia Trybunału instytucja świadczenia pielęgnacyjnego znajduje zastosowanie - odmiennie niż zakładano na etapie procesu legislacyjnego - również w odniesieniu do innych osób rezygnujących z zatrudnienia (nie podejmujących pracy). Brak podjęcia zabiegów legislacyjnych, potrzebę wprowadzenia których sygnalizował Trybunał, wykreował uwarunkowania, w których stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, każdorazowo rodzi pytanie o poszanowanie konstytucyjnej zasady równości. Zwolennicy bezwzględnego przyznania emerytom prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pomijają, że sytuacja osób, które - będąc w wieku produkcyjnym - zrezygnowały z zatrudnienia i związanych z nim przywilejów - w celu - sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (i przez ten czas pobierały świadczenie w kwocie na której wysokość nie miały żadnego wpływu), nie jest tożsama z sytuacją osób, które pracowały zawodowo i zrezygnowały z pracy z - racji wieku - i po nabyciu świadczenia emerytalnego (w wysokości przez siebie wypracowanej) sprawują opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Z zasadą równości wobec prawa, nie jest zgodna jednak również bezwzględna odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego każdemu kto wypracował świadczenie emerytalne. W takiej, bowiem sytuacji wyklucza się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom które były aktywne zawodowo, ale wypracowały niskie emerytury. Jednocześnie, premiuje się osoby - które niezależnie od przyczyn - oficjalnie nigdy nie wypracowały żadnych świadczeń. 4. Powyższe prowadzi do wniosku, że w świetle szczególnych uwarunkowań prawnych wywołanych wyrokiem TK nie należy z góry odrzucać prawa osób, które nabyły prawo do emerytury do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując oceny złożonego przez emeryta wniosku o świadczenie pielęgnacyjne trzeba kierować się wskazówkami, które zawarte zostały w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Trybunał Konstytucyjny literalnie stwierdził, że "grupę podmiotów podobnych tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. pkt. 7.2 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13). TK wskazał też, że ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu - sprawowania opieki nad niepełnosprawnym (por. pkt. 7.3 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13).Konsekwentnie też w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia - w celu - sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny; świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek (pkt 3.2.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17), a cechą istotną pozwalającą na wyróżnienie kategorii podmiotów, do których należy odnosić gwarancję równego traktowania w niniejszej sprawie, jest fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niewykonywanie - z tego względu - pracy zarobkowej. Oznacza to, że istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej (pkt 3.3.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17). Powyższe prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, samo ustalenie, że wnioskodawcy przysługuje prawo do emerytury, nie pozbawia prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, pod warunkiem jednak, że wnioskodawca wykaże spełnienie kluczowej przesłanki, tj. braku podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu - sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W konsekwencji nie ma racji autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji, błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Ustalenie, że wnioskodawca pobiera emeryturę nie przekreśla jego prawa do dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego. Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Przepis art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 2342/18). Z kolei wady wywołane przyjęciem przez skarżącego kasacyjnie nieprawidłowej interpretacji prawa materialnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) uzasadniały zastosowanie przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., co Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu słusznie uczynił. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.