II SA/Gl 121/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia 6 maja 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta C. ustalił M. K. odpłatność za pobyt syna w Domu Pomocy Społecznej w wysokości; od dnia 20 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. 296,50 zł., oraz od dnia 1 lutego 2021 r. w kwocie po 760,72 zł. miesięcznie. Pismami z dnia 7 kwietnia 2021 r. oraz 30 kwietnia 2021 r. strona wystąpiła do organu o częściowe zwolnienie z tej odpłatności (do kwoty 200 zł). W związku z tym, że decyzja ustalająca odpłatność stała się ostateczna organ przeprowadził postępowanie w przedmiocie zwolnienia z opłaty. Na wniosek strony nastąpiło to zasadniczo w oparciu o dokumentację zebraną na potrzeby wydania decyzji z dnia 6 maja 2021 r. Decyzją z dnia 6 września 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił stronie częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt syna w DPS. Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania rozwiązanie przewidziane w art. 64 ustawy o pomocy społecznej. M. K. uległ wypadkowi w pracy, w wyniku którego doszło do oparzenia podudzia. Ponosi z tego tytułu koszty, jednakże w miesiącu marcu wyniosły one tylko 25,47 zł a w miesiącu maju 18, 79 zł. Jak wynika z wywiadu środowiskowego strona nie cierpi na choroby przewlekłe a co za tym idzie nie ponosi kosztów związanych z leczeniem. Strona nie utrzymuje się z jednego świadczenia. Nie występują również inne okoliczności przewidziane w art. 64 ustawy. Odwołanie od tej decyzji złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalną pełnomocnik. Zarzucił w nim organowi I instancji naruszenie: - art. 64 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w sprawie nie występują uzasadnione okoliczności warunkujące zwolnienie skarżącego z wnoszenia opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej ponad kwotę 200 zł miesięcznie, - art. 7, art. 8, art. 77 oraz 80 i 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i niewłaściwe przyjęcie, iż organ podjął w sprawie wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, rozważył wszechstronnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym załatwił sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w sytuacji gdy - poza sferą materialną - organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji - w zakresie szczególnych okoliczności - do faktu pielęgnowania więzi rodziców z synem poprzez regularne i częste zabierania syna poza Dom Pomocy Społecznej na wakacje, na ferie, w okresie Świąt Bożego Narodzenia, w okresie Świąt Wielkanocnych, na urodziny, imieniny, wycieczki jednodniowe i dłuższe, co absolutnie wpływać winno na ustalenie częściowego zwolnienia od kosztów za pobyt w DPS, albowiem w okresie nieobecności syna strony, ww. instytucja nie ponosi kosztów związanych z jego utrzymaniem. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Podkreśliło, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS ma charakter uznaniowy. Wskazało, że skorzystanie z rozwiązania przyjętego przez art. 64 u.p.s. należy rozpatrywać również w kontekście art. 2 i art. 3 u.p.s., ponieważ zwolnienie z ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, a tym samym przeniesienie ciężaru poniesienia tej opłaty na ośrodki pomocy społecznej jest pewną formą pomocy udzielanej osobom, które spełniają przesłanki wymienione w art. 64 u.p.s., ale również znajdują się w takiej sytuacji finansowej, która powoduje, że nie są w stanie ponieść kosztów pobytu w domu pomocy społecznej z uwagi na ograniczone środki finansowe, którymi dysponują, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości. Ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, które powinny być wydatkowane zgodnie z ideą pomocy społecznej, na pomoc osobom najuboższym. Jest faktem powszechnie znanym, że możliwości finansowe organów pomocy społecznej są ograniczone, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stałe rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Organ przeznaczając znaczną cześć posiadanych w rocznym budżecie środków na opłaty za pobyt syna strony w DPS znacznie uszczupliłby środki na pomoc osobom, które tej pomocy rzeczywiście potrzebują. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresat reprezentowany przez profesjonalną pełnomocnik. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił SKO w Częstochowie naruszenie: 1) art. 64 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i dowolne przyjęcie przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, a w konsekwencji błędne uznanie, że: - w sprawie nie występują uzasadnione okoliczności warunkujące zwolnienie skarżącego z wnoszenia opłat za pobyt w DPS ponad kwotę 200 zł miesięcznie, - w sprawie nie mają znaczenia ponoszone przez stronę wydatki na utrzymanie siebie i swojej rodziny, a wobec tego nie ma znaczenia, czy ponoszenie opłaty za pobyt syna w DPS odbywa się bez uszczerbku dla skarżącego i jego rodziny, 2) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że organ podjął w sprawie wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, rozważył wszechstronnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym załatwił sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w sytuacji gdy organy nie przyznały należytego waloru dowodowego zalegającym w aktach sprawy fakturom, rachunkom i tabeli obrazującej wydatki ponoszone przez skarżącą na utrzymanie siebie i swojej rodziny, a w konsekwencji nieprawidłowo uznały, że niezwolnienie skarżącego z opłaty nie stanowi nadmiernego obciążenia jego budżetu domowego, 3) art, 8 § 1 i 2 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności lakonicznego uzasadnienia w przedmiocie poziomu wydatków skarżącego i jego rodziny w zestawieniu z osiąganymi dochodami, 4) art. 32 Konstytucji RP .poprzez niepotraktowanie przez organ skarżącego na równi z innymi obywatelami, gdy w tożsamych stanach faktycznych spraw, wstępni byli częściowo zwalniani w odpowiednim zakresie z uiszczania opłat pobytu ich zstępnych w domu pomocy społecznej. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 poz. 2268 – dalej jako "u.p.s.") osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Z okoliczności sprawy i podnoszonej przez stronę argumentacji wynika, że przy rozstrzyganiu można ograniczyć się do rozważenia przesłanki wskazanej w pkt 2. Decyzja wydawana na podstawie art. 64 u.p.s. jest decyzją uznaniową Świadczy o tym użyte w przepisie sformułowanie "można zwolnić". W konsekwencji kontrola legalności decyzji jest dokonywana przez Sąd w ograniczonym zakresie. Polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Kontrolując legalność aktu, sąd ocenia, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Należy jednak podkreślić, że organ rozpoznający wniosek o zwolnienie z odpłatności za pobyt w placówce, nie ma obowiązku przyznania zwolnienia, ale ma takie prawo. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w przepisie wymienione jedynie przykładowo. Każdorazową decyzję rozstrzygającą o wniosku o przyznanie zwolnienia organ winien uzasadnić w sposób pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać kryteria podjęcia danej decyzji. Okoliczność, że ustawodawca dopuszcza również inne powody zwolnienia z opłaty nie uzasadniają stanowiska, że przesłanki te można określać dowolnie, w oderwaniu od istoty przesłanek zdefiniowanych przez ustawodawcę. Przyjęcie innej niż określone w przepisie przesłanki zwolnienia jest oczywiście możliwe. Wymagałoby to jednak analizy na ile przyjęcie dodatkowych okoliczności, w tym osobistych, oddziałuje na sytuację materialną osoby zobowiązanej (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. I OSK 346/21 – wszystkie orzeczenia za CBOSA). Artykuł 64 pkt 2 u.p.s. wskazuje na możliwość wydania decyzji zwalniającej z opłat jeżeli występują "uzasadnione okoliczności". Pojęcie tych uzasadnionych okoliczności nie zostało sprecyzowane. Jednak wymienione w nim przykłady zdarzeń uzasadniające zwolnienie z opłat wskazują, że w zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zastosowania okoliczności związanych ze stanem zdrowia zobowiązanego lub członków jego rodziny jak również sytuacji nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli zobowiązanego. Organ rozpatrując wniosek o zwolnienie z opłat powinien mieć na względzie nie tylko słuszny interes wnioskodawcy, lecz także interes społeczny. Podejmowanie zatem decyzji w granicach wyznaczonych art. 64 u.p.s. wymaga dogłębnej analizy stanu faktycznego, a także odwołania się do zasad współżycia społecznego i wartości chronionych przez porządek prawny. Zwolnienie z opłaty powinno zawsze znaleźć uzasadnienie w wyjątkowych okolicznościach, w przeciwnym razie może dojść do nieuzasadnionego przerzucania na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku partycypowania w tych kosztach (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2021 r. sygn. I OSK 841/21). Przy czym nie można doprowadzać do sytuacji, w której obowiązki członków rodziny w zakresie pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jej członka byłyby w sposób zbyt swobodny i nieznajdujący uzasadnienia w wyjątkowych okolicznościach przerzucane na jednostki samorządu terytorialnego, powodując nadmierne obciążenie sektora finansów publicznych, a w konsekwencji całego społeczeństwa. W szczególności wydatki wynikające z chęci mieszkańca DPS do zaspokojenia swych potrzeb w szerszym zakresie niż to zapewnia DPS mogą być pokrywane z pozostałej mu kwoty po opłaceniu pobytu w placówce. Nie jest to natomiast sama w sobie "uzasadniona okoliczność", o jakiej mowa w art. 64 pkt 2 u.p.s. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. I SA/Wa 1277/19). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy uznać, iż rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie są prawidłowe. Należy przede wszystkim wskazać, że skarżącemu ustalono opłatę za pobyt syna w Domu Pomocy Społecznej. Nastąpiło to decyzją z dnia 6 maja 2021 r. Jej wydanie poprzedzało postępowanie wyjaśniające obejmujące wywiad środowiskowy i analizę sytuacji majątkowej strony. Jego celem było ustalenie wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit b) u.p.s. Zgodnie z tym przepisem "opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą [...] małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 [...] w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie". Jako, że decyzja powyższa jest ostateczna brak podstaw do kwestionowania, iż dochód skarżącej jest niewystarczający do ponoszenia opłaty w wysokości 760,72 zł miesięcznie. W oparciu o ten sam stan faktyczny (i zgromadzoną w sprawie dokumentację) skarżący domaga się zwolnienia (częściowego) z opłaty. Jedyna "nowa" w sprawie okoliczność to wypadek skarżącego w pracy. Nie wykazał on jednak, że ponosi z tego tytułu znaczące wydatki. Faktem jest, że w miesiącu lutym 2021 r. była to kwota 986,92 zł. Jednakże w kolejnych miesiącach koszt zakupu leków gwałtownie spadł (do 18 zł w miesiącu maju). Nie podnosi jednak innej argumentacji wskazującej, że w jego życiu wystąpiły uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Podnosi w istocie tylko to, że pogorszy się jego standard życia. Faktycznie standard ten się pogorszy, jako konsekwencja umieszczenia syna w Domu Pomocy Społecznej. Ale kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie będzie niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (co wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 6 maja 2021 r.). Za przesłankę uzasadniającą zwolnienie z opłaty nie może zostać uznana również okoliczność, że strona aktywnie zajmuje się swoim dzieckiem przebywającym w DPS organizując mu różnego rodzaju wyjścia i wyjazdy. W konsekwencji należy uznać, że zarzuty wskazane w pkt 1 skargi są nieuzasadnione. Organy administracji, nie przekroczywszy granic uznania administracyjnego dokonały analizy sytuacji strony rozstrzygając w przedmiocie odmowy częściowego zwolnienia z opłaty. Następnie przekonująco uzasadniły swoje stanowisko wskazując, że skarżący jest w stanie ponosić opłaty, a przyznaniu mu ulgi w tym zakresie (ze względu na ograniczone środki organu) stałoby w sprzeczności z interesem społecznym. Trudno również uznać, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. Aby mogło dojść do zastosowania art. 64 pkt 2 u.p.s. konieczne było wykazanie wyjątkowych okoliczności, które uniemożliwiają stronie ponoszenie opłaty w pełnej wysokości. Okoliczności takie nie zostały skutecznie wykazane. Zatem postępowanie wyjaśniające przeprowadzono prawidłowo w oparciu o istniejący materiał procesowy. Jednocześnie uzasadnienia decyzji (zwłaszcza SKO w Częstochowie) wyraźnie wskazują, dlaczego nie zwolniono strony częściowo z opłaty. Sąd nie może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP, gdyż w skardze nie została w tym zakresie podniesiona żadna argumentacja. Mając na uwadze powyższe rozważania, uznając, że skarga jest bezzasadna Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.