I OSK 1477/21

Dnia 26 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.F., P.P., A.K., S.J. i L.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Po 777/20 w sprawie ze skargi E.F., P.P., A.K., S.J. i L.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Po 777/20 oddalił skargę E.F., P.P., A.K., S.J. i L.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: E.F., P.P., A.K., S.J. i L.J. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 98a ust. 1, ust. 1a i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n.") oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie"), poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego oraz jego pismo z dnia 16 czerwca 2020 r. spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego co do formy, treści i metod wyceny; b) art. 98a ust. 1 i ust. 1a w związku z art. 175 ust. 1 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie zaskarżonego wyroku na wadliwym operacie szacunkowym oraz piśmie rzeczoznawcy z dnia 16 czerwca 2020 r., sporządzonym w oparciu o błędne założenia; c) art. 4 pkt 16 i pkt 17 u.g.n., poprzez zaakceptowanie błędnego przyjęcia do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa; d) art. 153 ust. 1 u.g.n., poprzez porównanie działek o zupełnie innych walorach, ze zlekceważeniem wymogu korygowania cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej; e) § 4 ust. 1 rozporządzenia, poprzez brak rozpoznania liczbowego wymiaru wpływu cechy położenia nieruchomości na jej wartość; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na podjętą decyzję, tj.: a) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez błędną ocenę dowodu – operatu szacunkowego, polegającą na uznaniu, że uwzględnia on wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, podczas gdy zawiera on szereg nieprawidłowości, a tym samym złamanie zasady prawdy materialnej i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, co doprowadziło do niewłaściwej subsumcji wyżej opisanych przepisów prawa materialnego; b) art. 107 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do dowodów i faktów, które były podstawą wydanego rozstrzygnięcia; c) art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez złamanie zasady prawdy materialnej i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, co doprowadziło do niewłaściwej subsumcji wyżej opisanych przepisów prawa materialnego; 3) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na wyliczeniu wzrostu wartości działki nr 47/38 do wartości opłaty adiacenckiej, gdy tymczasem wartość tej działki uległa znacznemu zmniejszeniu ze względu na jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zieleni i częściowo pod tereny parkingów, tereny rowów, sportu i rekreacji; 4) błąd w ustaleniach faktycznych co do wartości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po podziale, skutkujący przyjęciem zawyżonej kwoty jako podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na wykazanie podniesionych okoliczności oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez rozprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawili argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr geodezyjnym [...], w wyniku podziału geodezyjnego zatwierdzonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia 2 października 2017 r. W ocenie skarżących kasacyjnie, ustalona przez organ wysokość opłaty adiacenckiej jest nieprawidłowa, bowiem zastosowany w sprawie operat szacunkowy został wadliwie sporządzony. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku na wstępie należało rozważyć zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z kolei stosownie do treści art. 98a ust. 1a i 1b u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zasadniczym dowodem, wymaganym przepisami prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazać należy, iż operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ocena operatu biegłego jest dokonywana z takiej samej perspektywy jak ocena innych dowodów w sprawie. Swoistym ograniczeniem tej oceny może być brak wiedzy specjalistycznej po stronie organu administracji publicznej w zakresie szacowania nieruchomości. Można więc stwierdzić, że granicą owej oceny jest stan wiedzy pracowników aparatu administracyjnego na temat metod i sposobu wyceny nieruchomości. Wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego doznaje zatem w/w ograniczeń wynikających z braku wiadomości specjalnych, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku postępowania ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji doznaje więc ograniczenia z powodu mniejszej wiedzy posiadanej przez pracowników aparatu administracyjnego niż umiejętności biegłego, który operat sporządza. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca (również tylko rzeczoznawca dokonuje doboru nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania – § 4 ust. 1 rozporządzenia). Oznacza to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z dnia: 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06; 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11). Ponadto wskazać należy, że żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Co więcej na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji) wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Takie cechy powinny być uwzględnione przy dokonaniu korekty cen. Różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami, które zostały uznane za podobne, mogą wynikać np. z ograniczonej liczby transakcji na danym rynku lokalnym w odniesieniu do pewnej kategorii nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3140/18; 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2689/18). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego (wraz z uzupełniającym go pismem rzeczoznawcy z dnia 16 czerwca 2020 r.), wskazuje, że nie narusza on wskazanych przez skarżących kasacyjnie przepisów. W operacie będącym podstawą orzekania w przedmiotowej sprawie były nieruchomości przyjęte do porównania, które zostały opisane w sposób wystarczający, zgodnie z zakreślonymi prawem wymogami (operat wskazuje przedmiot i zakres wyceny, podstawy prawne opracowania operatu, opis i określenie stanu nieruchomości, podanie przyjętej metody i podejścia, określenie nieruchomości, które stanowiły punkt odniesienia dla dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń, określenie wagi poszczególnych cech rynkowych rzutujących na wartość nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale, określenie współczynników korygujących). W sposób prawidłowy zastosowano zatem podejście porównawcze, które zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się – co uczynił w niniejszej sprawie w swoim operacie rzeczoznawca – ze względu na cechy różnicujące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W konsekwencji należy więc podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że sporządzony w tej sprawie operat jest czytelny, jasny i spójny, przez co mógł stanowić dowód w sprawie. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są judykaty, w których akcentuje się konieczność zawarcia w operacie szacunkowym cech nieruchomości uznanych za podobne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało uznać, że w/w operat spełnia minimum owych wymogów. Argumentacja skarżących kasacyjnie stanowi natomiast powielenie argumentacji podniesionej już w skardze do Sądu pierwszej instancji oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i ma charakter polemiczny. Podkreślenia wymaga, że możliwość nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela, uzależniona została od tego, czy po podziale wartość nieruchomości wzrośnie. Wartość nieruchomości należy do kategorii ekonomicznych. Jak już wyżej wskazano, według art. 98a ust. 1 zdanie 5 u.g.n., stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Pod pojęciem stanu nieruchomości, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n., należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Stan nieruchomości według powołanej definicji to także stan prawny, a więc stan uwzględniający dokonany podział geodezyjny (por. analogicznie NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 744/14). Stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości. Ta okoliczność niewątpliwie jest istotnym czynnikiem cenotwórczym. Cena rynkowa nieruchomości podzielonej geodezyjnie to cena, jaką można uzyskać za sumę podzielonych działek, a nie cena nieruchomości podzielonej geodezyjnie. Przyjęcie tego ostatniego stanowiska za prawidłowe oznaczałoby fikcję wyceny – nieuwzględnienie w cenie celu i funkcji podziału, poprzez utworzenie działek mniejszych, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Dokonując wykładni przepisu art. 98a u.g.n. nie można abstrahować od skutku ekonomicznego, jaki z reguły powoduje podział nieruchomości na działki mniejsze. Próba wyceny nieruchomości po podziale jedynie z uwzględnieniem granic geodezyjnych działek nie oddaje jej rzeczywistej wartości, bowiem czynnikiem cenotwórczym jest przede wszystkim wielkość i kształt działek, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Cel ekonomiczny takiego podziału jest oczywisty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo wyjaśnił skarżącym, iż kwestia dotycząca zakwestionowania przez skarżących wyceny działki nr 47/37, która przeznaczona została na drogi wewnętrzne, została omówiona w operacie szacunkowym na stronie 41. Działka ta przeznaczona została na drogi wewnętrzne, a nie drogi publiczne, jak podnosili skarżący, wobec czego rzeczoznawca majątkowy wycenił przedmiotową działkę prawidłowo, z uwzględnieniem § 36 ust. 1 rozporządzenia. Na drogę publiczną, zgodnie z decyzją o podziale z dnia 2 października 2017 r., przeznaczona została wyłącznie działka nr 47/55 i powierzchni tej działki rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił w wycenie. Zatem aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 u.g.n., z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne, a nie jedynie pod drogi jako ciąg komunikacyjny, który nie ma charakteru publicznego. Słusznie uznał także za niezasadne twierdzenia skarżących, że do porównania rzeczoznawca przyjął nieruchomości niebędące nieruchomościami podobnymi względem nieruchomości wycenianych. Rzeczoznawca majątkowy przedstawił opis cechy "lokalizacja" i jego gradację i w tabelach dotyczących wyceny poszczególnych działek przedstawił zakres współczynników korygujących cenę średnią, a następnie w kolejnej tabeli przedstawił obliczenie sumy współczynników korygujących, co odpowiada przepisom rozporządzenia. Rzeczoznawca nie zlekceważył zatem wymogu korygowania cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W piśmie uzupełniającym z dnia 16 czerwca 2020 r. rzeczoznawca odniósł się również do kwestii przebiegu gazociągu przez działkę nr [...], uznając, że okoliczność ta nie ma wpływu na wycenę, wobec faktu, iż przebiega on przez teren oznaczony w planie jako tereny zieleni naturalnej, łąk i rowów. Przedmiotowy operat szacunkowy zawiera dostatecznie szczegółowy opis nieruchomości przyjętych do porównania, jak również opis cech, które miały znaczenie przy wycenie. Jest on zatem w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby zatem nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, bowiem w/w przepis nie zawiera w tym zakresie ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracji publicznej, ani tym bardziej od sądu administracyjnego, który jest arbitrem, a nie podmiotem prowadzącym postępowanie wyjaśniające w sprawie, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 557/19). Jak wynika z akt sprawy, skarżący kasacyjnie z możliwości, jaką daje art. 157 ust. 1 u.g.n., a więc możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – nie skorzystali. Nie przedłożyli również żadnego konkurencyjnego operatu szacunkowego, ograniczając się do własnych zarzutów, mających – jak już wskazano – charakter polemiczny. W przypadku, gdy strona ma zastrzeżenia co do treści operatu, powinna wskazać na dowód przeciwny do dotychczasowych ustaleń. Nie można bowiem podejmować prób podważania dokonanych ustaleń wyłącznie z powodu niezadowolenia z zawartych w nim wniosków. Dysponując kontroperatem organ musiałby wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie wskazanego art. 157 ust. 1 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. Wobec powyższego, zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego okazały się chybione. Oczekiwanego przez skarżących kasacyjnie skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. Należy przy tym wyjaśnić, iż sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. To nie sąd administracyjny stosuje przepisy k.p.a., lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w danym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji, odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy materiału dowodowego. Zakres postępowania wyjaśniającego był zdeterminowany omówionymi wyżej przepisami prawa materialnego, które przesądzają o zakresie dokonania potrzebnych ustaleń. W rozpoznawanej sprawie – wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie – wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Jak już stwierdzono, brak było podstaw do zanegowania operatu szacunkowego, bowiem został on sporządzony przy uwzględnieniu treści art. 98a ust. 1 i ust. 1a, art. 152, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz spełnia on wymogi, o jakich mowa w rozdziale 4 rozporządzenia. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.