I OSK 571/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2928/21 o odrzuceniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2928/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych wydawane w procedurze aktualizacyjnej przewidzianej art. 78 i art. 79 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990), dalej powoływanej jako "u.g.n.", zapadają w postępowaniu o charakterze administracyjnym, ale stanowiącym tylko jedną z faz tej procedury, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium zapadłego w procedurze aktualizacyjnej właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W ocenie Sądu powyższy przepis wskazuje zatem jednoznacznie, że sprawy dotyczące aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste zostały poddane kognicji sądów powszechnych. Jednocześnie żaden przepis nie przewiduje w sprawach tego rodzaju kognicji sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 i 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezasadne uznanie, że niedopuszczalna jest skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości oznaczonej jako działka [...], [...] i [...] o powierzchni [...]m2 z obrębu [...], położonej w Warszawie przy ul. [...], związanego lokalem mieszkalnym nr [...] i w konsekwencji odrzuceniu skargi; 2) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że od orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych, wydanych na jego podstawie, służy sprzeciw otwierający drogę sądową do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny; 3) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 79 ust. 3 i ust. 7 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2021 r., rozstrzyga co do istoty wniosek o ustalenie, że podwyższenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego było nieuzasadnione, podczas gdy przedmiotowe orzeczenie SKO rozstrzygnęło w kwestiach incydentalnych; 4) naruszenie art. 80 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu służyło prawo wniesienia sprzeciwu od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Stosownie natomiast do treści art. 4 ust. 2 tej ustawy, postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Cytowana ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu 13 lutego 2019 r. Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze – wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz po drugie – brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wyklucza, że rozstrzygnięcie dotyczące zasadności ustalonej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste może zapaść. Jednocześnie należy zauważyć, że przepis art. 4 ustawy zmieniającej dotyczy kwestii związanych z ustaleniem opłaty przekształceniowej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 2040) w odniesieniu do określonych gruntów nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. Ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Nie budzi przy tym wątpliwości, że postępowanie wszczęte przed kolegium w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego prowadzone jest na podstawie przepisów u.g.n. Złożenie wniosku kwestionującego aktualizację opłaty rocznej inicjuje postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, którego przedmiotem jest ustalenie opłaty. Rozpatrując taki wniosek kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, jeśli jednak nie dojdzie do zawarcia ugody w powyższej kwestii, wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Jest to orzeczenie co do istoty sprawy, które nie podlega ani weryfikacji w trybie administracyjnym, ani zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wniesienie sprzeciwu powoduje, że orzeczenie Kolegium traci moc, a sprawa aktualizacji opłaty podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym nie jest zatem kontrola orzeczenia kolegium, rozstrzygnięcie sądu powszechnego nie może też skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez kolegium, sąd orzeka w przedmiocie zasadności aktualizacji opłaty rocznej. W toku postępowania przed kolegium odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy K.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Oznacza to, że w przypadku zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania, jak to przewiduje w szczególności art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy K.p.a. Dział II K.p.a. regulujący postępowanie, reguluje również w art. 105 § 1 K.p.a. umorzenie postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości, regulacja ta powinna znaleźć odpowiednie stosowanie w przypadku uznania przez Kolegium istnienia podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, że umorzenie postępowania następuje w formie decyzji. Wyłączenie stosowania przepisów o odwołaniach wskazuje na dwie okoliczności. Po pierwsze, wyłączenie stosowania przepisów o odwołaniach w art. 79 ust. 7 u.g.n. oznacza, że ustawodawca nie wykluczył wydania w toku postępowania przed kolegium takiego orzeczenia, do którego mogłyby one znajdować zastosowanie na skutek odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. o postępowaniu. Po drugie, wyłączenie stosowania przepisów o odwołaniach powoduje, że wydane przez kolegium rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania nie podlega kontroli w trybie administracyjnym i staje się ostateczne. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie prowadzone jest przed samorządowym kolegium odwoławczym i dotyczy badania zasadności wysokości opłaty rocznej, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Do przeniesienia kompetencji na sąd powszechny dochodzi na skutek wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. sprzeciw wnosi się od orzeczenia kolegium. Powstaje zatem pytanie, jaki jest zakres rozstrzygnięć kolegium objętych pojęciem orzeczenia w rozumieniu art. 80 ust. 1 u.g.n., czy obejmuje on wyłącznie orzeczenia o jakich mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. – o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty, czy też obejmuje także inne rozstrzygnięcia wydawane w związku ze sprawą, w tym o umorzeniu postępowania. Ustawodawca w art. 79 ust. 3 u.g.n. posłużył się określeniem "orzeczenie", co jest zgodnie traktowane w orzecznictwie jako wyraz tego, że skoro kognicji organu administracji poddano spór majątkowy o charakterze cywilnym, to akt kończący takie postępowanie stanowi odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co specjalnie podkreślił ustawodawca, używając nazwy "orzeczenie" (J.P. Tarno, A. Wrzesińska-Nowacka: Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, "Samorząd Terytorialny" 1995, nr 7-8, s. 109 i nast.). W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13 NSA podzielił stanowisko, że chociaż spór między użytkownikiem wieczystym a właścicielem gruntu rozstrzyga organ administracji, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, to jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną. Stanowisko to opiera się na stwierdzeniu, że sprawa aktualizacyjna, zawisła przed kolegium, nadal pozostaje w istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego, przez co nie ma jakichkolwiek podstaw, by przedmiotowe orzeczenie uznać za decyzję administracyjną. Jako zasadnicza kwestia jawi się zatem charakter sprawy (majątkowy i cywilny), którego dotyczyć ma orzeczenie kolegium. W powołanej powyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny przyjął również, że to, iż sprawa w znaczeniu materialnym ma charakter cywilny i należy do właściwości sądów powszechnych, nie musi samo przez się wykluczać właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach we wszelkim zakresie. NSA podzielił pogląd uprzednio wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. akt OPS 12/99 (ONSA 2000, nr 2, poz. 47), w której powołując się na art. 184 Konstytucji RP, stwierdzono, że rozwiązania przewidujące przejście sprawy z drogi administracyjnej na drogę sądową nie oznaczają, iż w takich sprawach przysługuje tylko droga do sądu powszechnego, a skarga sądowoadministracyjna w ogóle nie jest dopuszczalna. W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego bowiem jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. W odniesieniu do opłaty za użytkowanie wieczyste sąd powszechny może przejąć do rozpoznania sprawę w zakresie sporu co do zasadności aktualizacji tej opłaty, czyli w zakresie dotyczącym kwestii majątkowej (cywilnej). Wobec powyższego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, jak przyjął Sąd I instancji, ale dopuszczalność jego rozpoznania ze względu na materialoprawną regulację art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, otworzy drogę do wydania przez Kolegium orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., a następczo do zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. Także stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OPS 2/18 potwierdza, że w toku postępowania przez kolegium w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, na skutek odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., dochodzi do wydania rozstrzygnięć związanych z prowadzonym postępowaniem, które co do zasady nie mogą podlegać kontroli sądu powszechnego, dla którego zastrzeżona jest kognicja w kwestii cywilnej, związanej ze sporem o wysokość opłaty za użytkowanie. W oparciu o powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że pojęcie "orzeczenia", od którego zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty, nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów K.p.a. wskazanych w art. 79 ust. 7 u.g.n. O tym, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter i przepisy P.p.s.a. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie, jako wydane na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej, a nie na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 K.p.a.). Decyzja ta wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów K.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego. Uzupełniająco należy też zwrócić uwagę, że w wyniku sprzeciwu sąd powszechny nie bada poprawności orzeczenia kolegium, ponieważ orzeczenie to zgodnie z art. 80 ust. 3 u.g.n. z chwilą wniesienia sprzeciwu traci moc. Sąd powszechny, w razie bezzasadności umorzenia postępowania, nie mógłby zatem doprowadzić do uchylenia orzeczenia kolegium, a sprawa nie mogłaby powrócić na etap postępowania przed Kolegium. W efekcie, gdyby przyjąć, że od orzeczenia o umorzeniu postępowania wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego, to w sytuacji uznania przez sąd, że nie zachodzą przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania i przesłanki do umorzenia, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, wydanie rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nastąpiłoby z pominięciem administracyjnego etapu postępowania. Tymczasem model przewidziany w u.g.n. jest dwuetapowy, albowiem sprawa podlega merytorycznemu rozpoznaniu na dwóch etapach przez różne organy. Tożsamy pogląd o dopuszczalności sądowoadminstracyjnej kontroli orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, został wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.