I GSK 1673/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. [...] Sp. z o.o. we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3794/21 o odrzuceniu skargi O. [...] Sp. z o.o. we W. na czynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty subwencji finansowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3794/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę O. [...] sp. z o. o. w W. na czynność Polskiego Funduszu Rozwoju S. A. z dnia 20 stycznia 2021 r, w przedmiocie odmowy udzielenia subwencji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w tej sprawie zaskarżono sformułowaną jako "decyzję w sprawie subwencji finansowej" odmowę udzielenia subwencji z programu rządowego "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro Małych i Średnich Firm", realizowanego na podstawie art. 21a ustawy z 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r., poz. 2011) oraz załącznika do uchwały nr 2/2021 Rady Ministrów z 5 stycznia 2021 r. Sąd Wojewódzki ocenił, że nie jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi wskazując, że udział skarżącej we wskazanym programie rządowym odbywał się na zasadach określonych w umowie i załączonym do niej regulaminie. Nie stanowią one – zdaniem Sądu pierwszej instancji – przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Czynnościom związanym z przyznawaniem subwencji przypisał formę cywilnoprawną, akcentując postanowienie § 5 ust. 8 umowy subwencji finansowej zastrzegające właściwość sądów powszechnych do rozstrzygania wszelkich sporów wynikających z umowy. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w myśl § 3 ust. 2 umowy, decyzja o odmowie wypłaty subwencji powoduje wygaśnięcie tej umowy. Dodał, że wprawdzie w § 1 regulaminu posłużono się terminem "odwołanie", ale nie oznacza on środka prawnego w rozumieniu przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022, poz. 2000) – zwanej dalej "k.p.a.". Zdaniem Sądu pierwszej instancji przedmiot skargi nie stanowi żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", zaskarżalnych do sądu administracyjnego prawnych form działania administracji. Strona skarżąca wiosła skargę kasacyjną, zaskarżając przedmiotowe postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucają naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że odmowa przyznania subwencji przez Polski Fundusz Rozwoju S. A. nie podlega kognicji sądów administracyjnych, art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wniosków dowodowych skarżącej oraz niewezwanie do udziału w sprawie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 166 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego zapoznania się ze skargą, nieodniesienie się do wszystkich jej zarzutów, nienależyte uzasadnienie powodu, dla którego Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, art. 146 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez nieuchylenie aktu, pomimo że Polski Fundusz Rozwoju S. A. nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie podał wyraźnej i uzasadnionej przyczyny takiego rozstrzygnięcia. Ponadto skarżąca sformułowała zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 21a ust. 1 i 2 ustawy o systemie instytucji rozwoju poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że decyzja o odmowie wypłaty odbywa się w oparciu o przepisy prawa cywilnego oraz art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP poprzez odrzucenie skargi bez poddania jej merytorycznej ocenie, a także niedostrzeżenie że postanowienia regulaminu nie przewidują możliwość wszczęcia procedury odwoławczej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi, a ewentualnie – o uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polski Fundusz Rozwoju S. A. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bo zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowiło ono konsekwencję wadliwej wykładni przepisów art. 21a ust. 1 i 2 ustawy o systemie instytucji rozwoju oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przede wszystkim zauważyć należy, że w odróżnieniu od wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktów stosowania prawa, te wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmują czynności i akty podejmowane przez administrację na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej. W tym przypadku nie dochodzi do konkretyzacji uprawnienia bądź obowiązku w drodze decyzji, postanowienia czy nawet inaczej nazwanego aktu stosowania prawa, lecz do wykonania ustawy polegającego na realizacji sprecyzowanego w przepisach prawa uprawnienia lub obowiązku jednostki (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008/5/51, tenże Glosa do wyroku WSA z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 440/06, OSP 2007/10/115). Konstruowanie przez ustawodawcę różnorodnych form działania podmiotów funkcjonujących w sferze prawa publicznego mieści się niewątpliwie w ramach przysługującej ustawodawcy swobody kreowania systemu prawnego. Panująca współcześnie różnorodność prawnych form działania administracji zdecydowanie wykracza poza enumerację zawartą w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazany zabieg legislacyjny jest nie tylko dopuszczalny, ale i powszechnie stosowany także w innych państwach demokratycznych, w celu uelastycznienia coraz bardziej obciążonej administracji (zob. np. E. Schmidt-Assmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Eine Zwischenbilanz zu Entwicklung, Reform und künftigen Aufgaben, Tübingen 2013, s. 87). Pamiętać także należy, że dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest – w myśl art. 184 Konstytucji – wyraźny przepis ustawy. Co do tego z Sądem pierwszej instancji należy się zgodzić. Pojęcie sprawy ma wprawdzie – jak przyjął Trybunał Konstytucyjny – na tle poszczególnych procedur znaczenie autonomiczne, jednak do jego elementów konstrukcyjnych należy to, że co najmniej jedną ze stron sporu jest podmiot prawa prywatnego (zob. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 50, s. 300, wyrok TK wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 109, s. 30, wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego akcentuje się to, że pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do sporów prawnych wynikających ze stosunków prawa cywilnego, prawa administracyjnego czy karnego, a także wszelkich sporów o "prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego" (wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143). Spór w sprawie, o której mowa w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, obejmować może także ustalenie tego, czy strony są związane określonym stosunkiem prawnym, czy też nie. Nie ulega wątpliwości, że spór w powyższym rozumieniu może zrodzić się w związku z wykonywaniem umowy o udzielenie subwencji. Bezzwrotna pomoc udzielana jest bowiem w drodze oświadczeń woli wyrażonych w umowie wzajemnej. Rodzimy ustawodawca nie zdecydował się – jak dotąd – na uregulowanie znanej dobrze innym systemom problematyki umowy administracyjnej, co komplikuje analizę zobowiązań wynikających z takiego kontraktu. Nie jest to jednak przedmiotem sporu w tej sprawie. W braku koniecznych unormowań przyjmuje się, czego wyrazem jest zastrzeżenie z § 9 umowy, że właściwy w tej sprawie pozostaje sąd powszechny, a sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów prawa cywilnego. Dlatego podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że spory w przedmiocie wykonywania umowy zawartej pomiędzy udzielającym subwencji a beneficjentem podlegają kognicji sądu powszechnego. Spór sądowy, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji może jednak powstać także na wcześniejszym etapie aktywności potencjalnych stron umowy. Wówczas także mamy do czynienia z roszczeniem, tylko inaczej skonstruowanym. Dotyczy ono wówczas żądania przyznania pomocy. Spór obejmuje zatem to, czy pomoc będzie przyznana czy też nie, a więc czy dojdzie do zawarcia umowy. Umowa ta nie jest zawierana w warunkach wolnego rynku przez strony w pełni dysponujące swobodą kontraktową. Zawarcie umowy następuje w wykonaniu zadań publicznych przez organ administracji publicznej, a jej przedmiotem jest wydatkowanie środków publicznych, nie zaś prywatnych. Do takiego wniosku prowadzi lektura art. 11 ust. 2 pkt 1 i art. 21a ust. 1 ustawy o systemie instytucji rozwoju. W drodze tego pierwszego przepisu umocowano Polski Fundusz Rozwoju do wykonywania zadań powierzonych przez organy administracji rządowej, w tym związanych z sytuacjami kryzysowymi. Mocą drugiego z tych przepisów przyznano Radzie Ministrów kompetencję do przekazania Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizacji rządowego programu udzielania wsparcia finansowego. Wprawdzie Polski Fundusz Rozwoju jest spółką prawa handlowego (spółką akcyjną), ale jego działalność polega zasadniczo na wykonywaniu pewnych kategorii zadań publicznych. Pozostając poza strukturą organów administracji publicznej jako takich, w sferach w których realizuje zadania publiczne, Funduszowi przysługują kompetencje do władczego określenia sytuacji prawnej jednostki, a zatem uznać go należy za organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 33). Wobec tego, jeżeli z jakichś powodów uprawniony i zobowiązany pozostają w sporze co do tego, czy subwencja powinna zostać udzielona, a nie tego czy i w jaki sposób powinno zostać zrealizowane uprawnienie wynikające ze stosunku zobowiązaniowego nakreślonego przepisami prawa prywatnego, wówczas w grę nie mogą wchodzić konstrukcje cywilistyczne ani właściwość sądu powszechnego. Skoro Fundusz traktować należy jako organ administracji publicznej (w ujęciu funkcjonalnym) realizujący zadania publiczne, to należy rozważyć charakter podejmowanych przezeń działań. Działaniu Funduszu nie można przypisać waloru stosowania prawa, wieńczonego decyzją administracyjną. Polega ono natomiast na wykonywaniu prawa, bez dokonywania konkretyzacji normy prawa materialnego. Podjęta na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej czynność odmowy udzielenia wsparcia i w konsekwencji zawarcia umowy stanowi zatem prawną formę działania administracji, poddaną kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tych przyczyn spór na tym tle podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, bo właściwość rzeczowa tego sądu wynika ze wspomnianych przepisów ustawy, do których odsyła ustrojodawca w art. 184 Konstytucji. Końcowo zauważyć należy, że w tej sprawie, z uwagi na dłuższy okres czasu, który upłynął od chwili złożenia oświadczenia o nieprzyznaniu pomocy do wniesienia skargi, rozważyć należy, czy zachowany został termin do uruchomienia sądowej kontroli administracji, a jeżeli nie – czy w grę wchodzić może zastosowanie przepisu art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 orzekł jak w postanowieniu.