I SAB/Wa 139/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E.H. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 31 października 2012 r o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (okolica ulicy [...], [...] i [...]), oznaczoną dawniej nr działki [...], nr hip. [...], która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej E.H. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. E. H. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (okolica ulicy [...],[...] i [...]), oznaczoną dawnej numerem działki [...], nr hip. [...]. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu [...] listopada 2012 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Z uwagi na brak podejmowanych działań w niniejszej sprawie, w dniu [...] marca 2015 r. złożyła zażalenie na bezczynność Prezydenta. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania przedmiotowego wniosku o przyznanie odszkodowania i wydania w sprawie decyzji w ciągu 3 miesięcy od daty doręczenia postanowienia. Od daty wydania postanowienia Wojewody upłynęło ponad sześć lat i sześć miesięcy, a decyzja nie została wydana. Co więcej, w tym czasie organ nie podjął stosownych czynności w celu wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W tej sytuacji skarżąca wniosła o wyznaczenie Prezydentowi terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329 ze zm.) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1, art. 35 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy, mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 170/16, rozpatrując sprawę skargi W. H., w miejsce którego wstąpili W. H., Y. E. i A. H., zobowiązał już Prezydenta do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w rejonie ulic [...],[...] i [...], hip. [...], dz. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie po rozpatrzeniu skargi W. H., Y. E., A. H. i E. H. na niewykonanie wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 170/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1677/17 odrzucił skargę E. H. z powodu niewykazania przez skarżącą, że przed złożeniem skargi wyczerpała tryb określony w art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału skarżącą w sprawie ze skargi W. H., Y. E., A. H. na niewykonanie powołanego wyżej wyroku z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 170/16. Sprawa ta zakończyła się wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 11 kwietnia 2018 r., na mocy którego Sąd wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 1000 zł, stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu powołanego wyroku nie miała wówczas miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (przyznania sumy pieniężnej). W tej sytuacji wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu rozpatrywana skarga na bezczynność Prezydenta jest dopuszczalna, mimo że w tej sprawie zapadł już wyrok tutejszego Sądu z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 170/16. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OZ 407/18, celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie. Skarga ta służy na zasadach ogólnych, a więc każdemu, kto ma w tym interes prawny i innym podmiotom wymienionym w art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku wielości stron przysługuje ona każdej z nich. W ocenie Sądu II instancji, złożenie skargi na bezczynność organu prowadzącego daną sprawę przez jedną z jej stron i rozpoznanie merytoryczne tej skargi (jej uwzględnienie) przez sąd administracyjny nie uniemożliwia ponownego wniesienia skargi na bezczynność przez inną stronę. W niniejszej sprawie nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której "sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona", o czym mówi art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 170/16. Nie doszło zatem do prawomocnego osądzenia sprawy objętej skargą pomiędzy tymi samymi stronami (res iudicata). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powaga rzeczy osądzonej jest atrybutem prawomocnego wyroku i wszystkich jego skutków w szerokim znaczeniu. Tożsamość podmiotowa zachodzi w sytuacji, w której występuje ten sam skarżący (adresat praw bądź obowiązków lub żądający podjęcia przez organ pewnych czynności), a stroną przeciwną jest ten sam organ (art. 32 ppsa). Tożsamość przedmiotowa istnieje natomiast wówczas, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków lub zgłaszanych żądań - opartych na tym samym stanie faktycznym oraz tej samej podstawie prawnej. Za podstawę prawną należy uznawać zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego (tzn. wdrożonego trybu postępowania w sprawie). Brak któregokolwiek z tych elementów wyklucza przyjęcie związania powagą rzeczy osądzonej. Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać, aby skargę na bezczynność, co prawda tego samego organu i w tej samej sprawie administracyjnej, ale złożoną przez innych skarżących, można było uznać za niedopuszczalną i odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przeto w niniejszej sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, bowiem skarga na bezczynność w obecnym postępowaniu została wniesiona przez innych skarżących niż w postępowaniu o sygn. akt I SAB/Wa 170/16. Podkreślić należy, że w powołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że powaga rzeczy osądzonej przysługuje jedynie wyrokom rozstrzygającym co do istoty sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym – co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 powołanej wyżej ustawy). Okoliczność taka z zasady nie może stanowić negatywnej przesłanki nawet ponownego zaskarżenia bezczynności przez tego samego skarżącego. Tak więc strona skarżąca, która nadal twierdzi, że organ administracji publicznej w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności, może zainicjować na nowo postępowanie prowadzące do ponownej kontroli przez Sąd ewentualnej bezczynności czy przewlekłości organu, bo przecież następuje zmiana stanu faktycznego, w wyniku choćby upływu czasu. Nie wyklucza tej możliwości instytucja skargi na niewykonanie wyroku, gdyż w przypadku skargi na bezczynność strona dysponuje szerokim wachlarzem żądań, z których uprzednio mogła nie skorzystać. Nie stoi też temu na przeszkodzie wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, bo jest to tylko jeden z elementów wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. Należy mieć na uwadze, że następstwem uwzględnienia takiej skargi jest nie tylko zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 powołanej ustawy) lub do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 2), ale również każdorazowa ocena charakteru bezczynności (art. 149 § 1a), możliwość orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (art. 149 § 1b tej ustawy), wreszcie ewentualne wymierzenie grzywny temu organowi lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa (art. 149 § 2). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie sposób uznać, aby tylko ten ze skarżących, który jako pierwszy złożył skargę na bezczynność, mógł skorzystać z formy zadośćuczynienia przewidzianego w powołanych przepisach. Rozpatrując zatem złożoną skargę, Sądu uznał, że nie ulega wątpliwości, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. W tym zatem zakresie skarga okazała się uzasadniona. Jednocześnie, biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku (2012 r.) wszczynającego postępowanie, a także charakter niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zaistniała w sprawie bezczynność miała obecnie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że organ od wszczęcia postępowania procedował opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy. Jednocześnie organ nie tylko nie dotrzymał terminów ustawowych załatwienia sprawy, ale również 3-miesięcznego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Wojewodę w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ nie podał żadnych okoliczności, które wyjaśniałyby 10-letni okres rozpatrywania złożonego wniosku. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również, że elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy nie zwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Ministra nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12 i 35 kpa. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. Jednakże wobec zobowiązania już organu przez Sąd wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 170/16 do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że związany jest w tym zakresie na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięciem Sądu z dnia 13 października 2016 r. i w tej sytuacji Sąd nie mógł ponownie zobowiązać organu do rozstrzygnięcia tego wniosku w nowym terminie, innym niż wyznaczony już przez Sąd w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 170/16. Inne postępowanie doprowadziłoby do sytuacji, w której w obiegu prawnym mogłyby istnieć różne orzeczenia Sądu stwierdzające bezczynność tego samego organu w tej samej sprawie i wyznaczające, w zależności od tego, kto złożył skargę na bezczynność, różne terminy rozpatrzenia tego samego wniosku przez ten sam organ. Takie orzeczenia mogłyby prowadzić do sytuacji niemożliwości ich wykonania. Dlatego też w tej części Sąd postanowił umorzyć postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe. Oznacza to, że na mocy powołanego art. 153 organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze (a także Sąd orzekający) związany jest nadal czteromiesięcznym terminem wyznaczonym przez Sąd w wyroku z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 170/16. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 161 § 2 pkt 3 powołanej ustawy orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.