III FSK 504/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej P. [...] w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 457/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej P. [...] w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., I SA/Ol 457/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za lipiec, sierpień i wrzesień 2017 r. Sąd wskazał, że istota sporu koncentruje się wokół przesłanek stwierdzenia, iż deklaracja, w której zapewniono o selektywnej zbiórce odpadów, wzbudziła "uzasadnione wątpliwości co do danych w niej zawartych" i w związku z tym określono stronie opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wyższej wysokości. Zdaniem Sądu w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, na który składają się protokół kontroli wraz z materiałem zdjęciowym, organy nie tylko miały prawo powziąć uzasadnione wątpliwości, co do danych zawartych w złożonych deklaracjach odnośnie do segregowania odpadów komunalnych, ale jednoznacznie wykazana została rozbieżność między zadeklarowanym przez skarżącą selektywnym sposobem zbierania odpadów komunalnych na jej nieruchomościach, a stanem faktycznym z którego wynikało nieselektywne zbieranie odpadów. W ocenie Sądu stwierdzenie niesegregowania odpadów przez mieszkańców nieruchomości oznacza de facto, że odpady były segregowane w sposób nieselektywny. Nie ma przy tym prawnego znaczenia ilu lokatorów nie przestrzegało zasad selektywnego zbierania odpadów. To czy odpady są segregowane, czy nie obciąża skarżącą jako właściciela nieruchomości. Sąd podkreślił, że analiza regulacji ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.) - dalej powoływana jako "u.c.p.g.", dotyczącej gospodarki odpadami prowadzi do wniosków, iż złożona deklaracja składana przez skarżącą dotyczy konkretnych nieruchomości, a deklaracja ma odzwierciedlać sposób właściwego gromadzenia odpadów. W opinii Sądu brak jest podstaw do podważenia oceny organów, że wobec wskazanych przez organy nieprawidłowości w zakresie zbierania odpadów zaistniałych w spornych miesiącach 2017 r. uprawnionym było zgodnie z art. 6o ust. 1 u.c.p.g. wydanie decyzji określającej wysokość opłaty za te miesiące, właściwej dla odpadów niesegregowanych. Zasadnym było zatem ustalenie dla skarżącej wysokości opłaty za sporne miesiące 2017 r. z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi przy zastosowaniu iloczynu ilości osób zamieszkujących nieruchomość i stawki opłaty miesięcznej za nieselektywny sposób zbierania i odbierania odpadów komunalnych z uwzględnieniem stawki w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób nieselektywny. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła skarżąca. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, przez naruszenie przepisu art. 122 i 187 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 dalej - "O.p.") w związku z art. 6q u.p.c.g. polegające na wadliwym uznaniu, że: – organ administracyjny zebrał cały materiał dowodowy w sprawie i rozpatrzył go w sposób pozwalający na określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, a podnoszona przez skarżącą, w toku postępowania okoliczność uniemożliwienia jej przez organ administracyjny zadeklarowania właściwej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami przez wykazanie w niej liczby osób deklarujących selektywną zbiórkę odpadów i liczbę osób niedeklarujących takiej zbiórki, nie stanowi okoliczności mającej znaczenie dla określenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 6o u.p.c.g., albowiem postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty nie dotyczy możliwości deklarowania i gromadzenia odpadów przez mieszkańców w sposób selektywny czy też w nieselektywny i tym samym nie może stanowić ona dowodu w postępowaniu, – dla ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 6q u.c.p.g., wystarczająca była sama niezgodność deklaracji ze stanem faktycznym stwierdzonym w wyniku kontroli gromadzenia odpadów bez względu na okoliczności złożenia deklaracji przez skarżącą, – deklaracja złożona przez skarżącą, w sytuacji gdy organ administracyjny uniemożliwił jej złożenie deklaracji zawierającej dane o ilości osób segregujących i niesegregujących odpady, może stanowić podstawę do określenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 6 q u.c.p.g., – organ administracyjny nie posiadał informacji pozwalających na określenie wysokości opłaty w oparciu o inne dane niż wynikające ze złożonej przez skarżącą deklaracji. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisu prawa materialnego przez: – naruszenie przepisu art. 6 o ust. 1 u.p.c.g. przez dokonanie błędnej jego wykładni polegającej na uznaniu, że dyspozycją tego przepisu objęta jest możliwość określenia wysokości opłaty tylko i wyłącznie w oparciu o dane wynikające z deklaracji w sytuacji gdy z przepisu tego wynika, że określenie wysokości opłaty następuje w oparciu o dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody ustalenia opłaty czyli w przypadku skarżącej w oparciu o iloczyn stanowiący liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawkę opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy, oraz przyjęciu, że podstawę określenia wysokości opłaty stanowi złożona deklaracja niezależnie od tego w jakich okolicznościach doszło do złożenia nieprawdziwych danych, – niezastosowanie przepisu art. 6k ust. 2a i ust. 3 u.p.c.g., w którym to ustawodawca przewidział możliwość różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od selektywnego bądź nieselektywnego sposobu ich zbiórki i tym samym zadeklarowania opłaty w wysokości wynikającej z dwóch sposobów zbiórki odpadów, dla oceny zasadności żądania przez organ administracyjny złożenia deklaracji zawierającej tylko jeden sposób gromadzenia odpadów z której to dane służył następnie do określenia wysokości opłaty, – niezastosowanie przepisu art. 6m ust. 1a u.p.c.g., w którym to ustawodawca nałożył na składającego deklarację obowiązek wskazania wszystkich danych służących do prawidłowego określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia jej wysokości dla oceny zasadności określenia wysokości opłaty według zadeklarowanej przez skarżącą stawkę opłaty w sytuacji spowodowanej przez organ administracyjny uniemożliwiającej wskazanie w deklaracji prawidłowych danych, – naruszenie przepisu art. 6m 1a u.p.c.g., przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że w jednej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wskazane dwie różne stawki opłaty ustalone przez radę gminy dla odpadów selekcjonowanych i dla odpadów nieselekcjonowanych, – niezastosowanie przepisu art. 6m ust. 1c u.p.c.g., w którym to ustawodawca przewidział możliwość ustalenia danych dla wykazania ich w deklaracji, w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, na podstawie danych uzyskanych od właścicieli lokali, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, w tym danych dotyczących selektywnej lub nieselektywnej zbiórki odpadów, dla oceny zasadności określenia wysokości opłaty wg stawki zadeklarowanej przez skarżącą w sytuacji spowodowanej przez organ administracyjny uniemożliwiającej wskazanie w deklaracji prawidłowych danych. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego została oddalona. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej NSA z 24 marca 2022 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), z uwagi na konieczność jej rozpatrzenia bez zbędnej zwłoki po długim okresie oczekiwania spowodowanym ograniczeniami związanymi z sytuacją pandemiczną (skarga kasacyjna z 14 listopada 2018 r.) oraz brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W zarządzeniu pouczono o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Nie ma racji skarżąca zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 122 i 187 O.p. w związku z art. 6q u.p.c.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo skontrolował działania organów podatkowych, gdyż te zobowiązane są do ustalenia wszystkich faktów i okoliczności, które są niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 122 O.p.). Powinny zebrać wszystkie dostępne dowody i rozpatrzeć je w sposób wyczerpujący, niezależnie od tego, czy potwierdzają one tezy organu czy twierdzenia podatnika (art. 187 § 1 O.p.). Należy przy tym podkreślić, że organy podatkowe mają wprawdzie obowiązek gromadzenia i uzupełniania materiału dowodowego, ale jedynie do momentu uzyskania pewności w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. stwierdzenia, że stan ten podpada pod hipotezę określonej normy prawnej o charakterze materialnoprawnym (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r., I FSK 173/18). Jednocześnie skarżąca nie dostrzega naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, zatem dla dochowania rygorów skargi kasacyjnej niezbędnym było określenie czy i w jakim stopniu Sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Dla autora skargi kasacyjnej faktyczną okolicznością istotną dla wymienionej normy prawnej o charakterze materialnoprawnym było uniemożliwienie skarżącej zadeklarowania właściwej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, przez wykazanie w niej liczby osób deklarujących selektywną zbiórkę odpadów i liczby osób niedeklarujących takiej zbiórki. W jego ocenie pociągnęło to za sobą błędne przyjęcie do wyliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, danych z deklaracji złożonej przez skarżącą. Przywołał przy tym art. 6o u.p.c.g., zgodnie z którym w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (ust. 1); opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji, o której mowa w ust. 1, obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty (ust. 2); po doręczeniu decyzji, o której mowa w ust. 1, złożenie deklaracji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty (ust. 3); właściciel nieruchomości wobec którego została wydana decyzja, o której mowa w ust. 1, w przypadku zmiany danych jest obowiązany do złożenia deklaracji, dotyczy to również przypadku zmiany stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 4). W sformułowanych zarzutach nie dookreślono jednostki redakcyjnej art. 6o u.p.c.g., natomiast w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 6o ust. 1 u.c.p.g. Prawidłowo w ocenie tego Sądu przepis art. 6o u.c.p.g., wiąże deklarację z faktycznym gromadzeniem odpadów, a w przypadku braku zgodności zadeklarowanego gromadzenia z rzeczywistym stanem rzeczy, organ został wyposażony w możliwość władczego rozstrzygnięcia o opłacie w drodze decyzji. Bezspornym i tym samym miarodajnym jest to, że w sprawie dwukrotnie ustalono fakt zbierania przez skarżącą odpadów komunalnych w sposób niesegregowany. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że pewnym w sprawie pozostaje to, iż skarżąca złożyła w dniu 24 kwietnia 2017 r. deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazując selektywną zbiórkę odpadów na wszystkich swoich nieruchomościach. Deklaracja była aktualizowana w zakresie liczby zamieszkałych osób w kolejnych miesiącach 2017 r., tj. w dniach: 25 lipca 2017 r., 30 sierpnia 2017 r. i 26 września 2017 r . Stan ten jest bezsporny, jak bezspornym pozostaje treść deklaracji, jaka znajduje się w aktach sprawy. Zatem bezsporną pozostaje zadeklarowana przez skarżącą liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i to, że ta liczba stanowiła podstawę decyzji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z jednej strony stosownie do przywołanego w skardze art. 6m u.c.p.g. deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z drugiej, liczba ta nie została zakwestionowana przez skarżącą. Autor skargi nie wskazał przepisu prawa, z którego wynikałoby, iż niemożność odrębnego deklarowania liczby osób deklarujących i nie deklarujących selektywny sposób gromadzenia odpadów miała istotne znaczenie dla zastosowanych przepisów prawa. Zatem WSA prawidłowo ocenił, że organy podatkowe zgromadziły i uzupełniły materiał dowodowy do momentu stwierdzenia, że stan ten podpada pod hipotezę określonej normy prawnej o charakterze materialnoprawnym. Nie wykazał czy pojmowane przez niego naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niezasadne są przywołane zarzuty na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenia art. 6o ust. 1, art. 6k ust. 2a i ust. 3, art. 6m ust. 1a i 1c u.c.p.g. Skarżąca nie wykazała, by Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał przywołane normy prawa i błędnie ocenił kontrolowane orzeczenie organu administracji. Przede wszystkim skarżąca niezasadnie pomija bezsporną okoliczność nieselektywnego sposobu zbiórki odpadów na deklarowanej nieruchomości, która jest wystarczająca do zastosowania wymienionych przepisów prawa. Niezasadnie też oczekuje prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w sprawie liczby stanowiącej iloczyn wielkości wymienionych w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. Zgodnie z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w jej przypadku opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość ustalonej oraz stawki opłaty, a nie według liczby osób deklarujących (w ramach uzyskiwania informacji w trybie art. 6m ust. 1c u.c.p.g.) sposób gromadzenia odpadów. Przepis art. 6m ust. 1c u.c.p.g. upoważnia skarżącą do uzyskania pewnych informacji, jednak nie stanowi podstawy do wyliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taką podstawę stanowi liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (art. 6c ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.) i takie dane, bezspornie, zawiera deklaracja złożona przez skarżącą. Idąc dalej tokiem rozumowania wyrażonym w skardze kasacyjnej należy wskazać, że WSA prawidłowo nie oceniał zastosowania przepisu art. 6k ust. 2a i ust. 3 u.p.c.g., gdyż możliwość różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależniona jest od selektywnego bądź nieselektywnego sposobu ich zbiórki, co było ostatecznie bezsporne. Mając powyższe na względzie oraz art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach nie rozstrzygano, gdyż nie złożono wniosku wymaganego dla tego typu rozstrzygnięcia (art. 209 p.p.s.a.). Mirella Łent Jan Rudowski Tomasz Zborzyński