I GZ 116/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 778/21 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [...] na czynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie dotacji z budżetu państwa postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 29 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 778/21, odrzucił skargę [...] na czynność Wojewody Śląskiego odrzucenia oferty na pozyskanie dotacji z budżetu państwa. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, który zaczął biec z dniem publicznego ogłoszenia wyników konkursu, a nie jak twierdzi skarżący – z dniem otrzymania pisma organu z 23 kwietnia 2021 r. informującego go o odrzuceniu jego oferty. Do takiego wniosku, zdaniem WSA, prowadzi analiza przepisu art. 62 ust. 1 i 2 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2021 r., poz. 75). W zażaleniu na to postanowienie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a.", poprzez przyjęcie, iż skarżący dowiedział się o wynikach konkursu 15 stycznia 2021 r., nie zaś z pisma z 23 kwietnia 2021 r., doręczonego skarżącemu 4 maja 2021 r. Skarżący odwołał się do postanowień punktu 8.4 zdanie ostatnie Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 [...], obligującego wojewodę do publikowania listy ofert pozostawionych bez rozpatrzenia lub odrzuconych wraz z uzasadnieniem. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że wyniki konkursu zostały umieszczone na stronie internetowej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, jednak dotyczyły one jedynie ofert, które zostały zakwalifikowane do programu. W ocenie skarżącego nie miał on na tej podstawie możliwości dowiedzenia się o fakcie odrzucenia, czy też pozostawienia bez rozpoznania jego oferty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 53 § 2 p.p.s.a. termin na wniesienie skargi na czynność organu dokonaną na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynosi trzydzieści dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu tej czynności. Jak wynika z akt sprawy, informację o odrzuceniu oferty skarżący uzyskał od wojewody dopiero 4 maja 2021 r., wraz z doręczeniem mu pisma organu z 23 kwietnia 2021 r. Wprawdzie wyniki konkursu zostały ogłoszone 15 stycznia 2021 r., ale opublikowana informacja obejmowała jedynie listę zaakceptowanych do realizacji ofert. Nie zawierała natomiast wiadomości o wynikach oceny pozostałych ofert. Tymczasem opublikowana na stronie internetowej urzędu wojewódzkiego lista ofert powinna obejmować oferty odrzucone lub pozostawione bez rozpatrzenia wraz ze stosownym uzasadnieniem. Obowiązek taki wynika bowiem z punktu 8.4. zdanie ostatnie Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "[...]", przygotowanego przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 62 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Przypomnieć należy, że w tej sprawie, zgodnie z art. 62 ust. 4 tej ustawy właściwym do przeprowadzenia postępowania konkursowego i przyznania dofinansowania jest wojewoda i to ten organ ponosi odpowiedzialność za prawidłowość, zgodność z prawem skierowanych wobec jednostki czynności. Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna polegająca na upoważnieniu organu administracji do określenia w drodze aktu wewnętrznego trybu działania organów stanowi powszechnie przyjęty sposób w sprawach z zakresu rozdziału środków publicznych. Postępowanie w tych sprawach nie nosi znamion jurysdykcyjnego, lecz zaliczane jest do tzw. procedur trzeciej generacji, w ramach których nie dochodzi do stosowania prawa, lecz wyłącznie do oceny złożonych ofert na pozyskanie dofinansowania (zob. J. Barnes, Towards a Third Generation of Administrative Procedure [w:] S. Rose-Ackerman, P. L. Linseth (red.), Comparative Administrative Law, Cheltenham-Northampton 2010, s. 342 i n.). Chociaż w postępowaniach tych – z niewielkimi wyjątkami – nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), w tym unormowanych w tym akcie zasad, to skierowane do jednostki działanie administracji nie może cechować się dowolnością czy arbitralnością. Organy pozostają bowiem związane uregulowaną w art. 7 Konstytucji zasadą legalizmu, wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania jednostki do organów władzy publicznej, relewantnymi przepisami ustaw i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, a ponadto ustanowionymi samodzielnie, ale w wykonaniu tych przepisów regułami postępowania. W świetle wspomnianej zasady zaufania stan, w którym administracja kreuje prawo, którego następnie sama nie przestrzega nie może być tolerowany. W tej sprawie, wojewoda – wbrew jednoznacznie brzmiącemu, niebudzącemu wątpliwości i samodzielnie ukształtowanemu przez administrację postanowieniu punktu 8.4. Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "[...]" – ograniczył zakres ogłoszenia publicznego o wynikach oceny ofert do tych z nich, które zostały zakwalifikowane do programu. Uchybienia tego nie mogą sanować czynności innego organu – właściwego ministra, bo to nie on był właściwy do przeprowadzenia postępowania konkursowego, w tym do wiążącej komunikacji ze skarżącym i innymi oferentami. W stosunkach formowanych na podstawie przepisów publicznego nie ma miejsca na niepewność sytuacji prawnej kreowaną przypuszczeniami adresata działań organów administracji. Opublikowanej w tej sprawie przez właściwy organ informacji o wynikach konkursu nie można traktować jako zawiadomienia skarżącego o ocenie złożonej przez niego oferty z uwagi na fragmentaryczność komunikatu tego organu. Skoro nie wymieniono w nim oferty skarżącego, to nie można przyjąć, że dowiedział się on o załatwieniu także swojej sprawy. Oceny tej nie może podważyć sugestia Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą uwzględnienie stanowiska skarżącego mogłoby prowadzić do nieograniczonej w czasie niepewności co do rozstrzygnięcia konkursu. Ryzyko to daje się w sposób nieskomplikowany wyeliminować – przestrzeganiem prawa przez administrację. Wbrew nadto stanowisku Sądu pierwszej instancji, prawo do poznania motywów skierowanego do jednostki działania administracji należy do podstawowych, także znajdujących swe źródło w zasadzie zaufania, o której mowa w art. 2 Konstytucji. Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa jest praktyka organów administracji polegająca na arbitralnym, odmownym ustosunkowaniu się władzy publicznej do żądania jednostki. Rzeczywiście, niektóre zaskarżalne do sądu administracyjnego czynności uzasadnienia nie posiadają, jednak – wbrew sugestii Sądu pierwszej instancji – cecha ta nie stanowi "istoty" tych czynności jako takich, bo ograniczona jest do czynności faktycznych wprowadzających zmianę w rzeczywistości społecznej, np. polegających na wypłacie środków pieniężnych. Czynność polegająca na wyborze niektórych ofert i jednoczesnym wyeliminowaniu pozostałych (czy to w drodze odrzucenia czy pozostawienia bez rozpatrzenia) do takich nie należy, stanowiąc zarazem o negatywnym dla jednostki wyniku podjętych przez nią zabiegów. Jasne jest także, że prawo do sądu do absolutnych nie należy, ma ono jednak – co Sąd pierwszej instancji zdaje się pomijać – charakter prawa podstawowego, gwarantowanego konstytucyjnie. O ile sprawa jednostkowa tyczy się sporu o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, droga sądowa zagwarantowana być musi. Dodać nota bene trzeba, że przywołane w motywach zaskarżonego postanowienia orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie istnieje. Pod wskazaną (wszakże z innej niż podana daty) sygnaturą opublikowano natomiast sprawę dotyczącą instytucji warunkowego przedterminowego zwolnienia z reszty kary w kontekście norm intertemporalnych. Sumując, o wyniku konkursu w odniesieniu do swojej oferty skarżący dowiedział się dopiero z odpowiedzi na pismo skierowane do organu 12 kwietnia 2021 r.; wcześniej mógł co najwyżej podejrzewać, że jego oferta nie została wybrana, wciąż jednak nie mając żadnych podstaw do tego by stwierdzić w jakim trybie, na jakiej podstawie prawnej i z jakich powodów to nastąpiło. Wobec tego przyjąć należy, że dopiero z tą chwilą otworzył się termin zaskarżenia czynności odrzucenia oferty do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.