I SA/Wa 642/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. K. i M. K. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku I.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] sierpnia 2017 r. decyzji nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1978 r. nr [...], odmawiającej G.K. i G.F. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], nr hip. [...], nr rep. [...] o powierzchni [...] m2: - na podstawie art. 97 § 2 kpa podjęło zawieszone postępowanie, a - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491) uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] i umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1978 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku A.K. i M.K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1978 r. nr [...], którą odmówiono G.K. i G.F. przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła I.K., zarzucając m.in., że T.N. - jedna ze stron postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji - w chwili jej wydania już nie żył. Organ stwierdził, że T.N. zmarł w dniu [...] grudnia 2016 r. i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] zawiesił postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy. Równocześnie organ wezwał I.K., A.K. i M.K. do wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie spadkobierców po T.N. w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia o zawieszeniu postępowania. W dniu [...] kwietnia 2021 r. do akt sprawy złożono postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 2019 r. sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że spadek po T.N. nabyli K.M. z dobrodziejstwem inwentarza w [...] części spadku oraz P.M. z dobrodziejstwem inwentarza w [...] części spadku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w tej sytuacji odpadła podstawa zawieszenia postępowania i podjęło zawieszone postępowanie. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491). Organ przywołał treść art. 1 ust. 2 tej ustawy i wyjaśnił, że decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, została wydana w dniu [...] maja 1978 r. W aktach własnościowych nieruchomości, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, nie zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji, lecz w aktach tych znajduje się jednocześnie zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 1978 r., którym zawiadomiono o wpisaniu do księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości w dziale [...] Skarbu Państwa, dodając, że nastąpiło to na podstawie wniosku z dnia [...] czerwca 1978 r. oraz decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] maja 1978 r. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy z dnia [...] maja 1978 r., której dotyczy stwierdzenie nieważności, weszła do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne, co też oznacza, że jej doręczenie nastąpiło z pewnością ponad 30 lat temu. Ponadto wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności nastąpiło także po upływie 30 lat od jej doręczenia. W tym stanie sprawy organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zatem koniecznym stało się umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy z dnia [...] maja 1978 r. Skoro zaś zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] maja 1978 r. nr [...], to działając stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego, należało tę decyzję Kolegium uchylić w całości i umorzyć postępowanie organu I instancji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli A.K. i M.K., zaskarżając ją "w całości". W jej uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji: 1 - rażące naruszenie przepisu art. 28 w zw. z art. 30 § 1 kpa, w zw. z art. 8 k.c., w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 kpa poprzez skierowanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. [...] do W.B. oraz L.P., orzekając o ich prawach i obowiązkach, uznając ich jako strony postępowania, pomimo że osoby te nie żyją, co oznacza, iż nie posiadają one zdolności prawnej i nie mogły być stronami postępowania, co skutkuje nieważnością decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], 2 - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa, w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie kpa, w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania i wydanie decyzji administracyjnej umarzającej postępowanie z wniosku A.K. i M.K. z dnia [...] maja 2013 r. o wydanie decyzji w sprawie zbadania w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika, a więc z pominięciem wniosku wnioskodawców z dnia [...] września 2021 r. o stwierdzenie wydania decyzji Naczelnika z naruszeniem prawa (o której mowa w art. 158 § 2 kpa), a zatem rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem wniosku o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika, co w konsekwencji spowodowało umorzenie postępowania, podczas, gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna doprowadzić organ do wniosku, że w przypadku postępowań administracyjnych wszczętych na żądanie strony: a - zakres żądania oraz granice sprawy administracyjnej określa wnioskodawca, b - na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa należy traktować jako postępowanie samodzielne względem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co powoduje, że art. 138 § 2 kpa powinien stanowić odrębną podstawę prawną prowadzenia postępowania administracyjnego, które to postępowanie nie podlega umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie kpa, a w konsekwencji organ nie powinien wydać decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, lecz stwierdzić wydanie decyzji Naczelnika z naruszeniem prawa, c - wykładnia wskazanych przepisów dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze byłaby równoznaczna z uznaniem ich sprzeczności z Konstytucją wobec pozbawienia stron możności uzyskania prejudykatu niezbędnego dla dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, 3 - art. 7 w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 104 § 1 i 2, w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3, w zw. z art. 109 § 1, w zw. z art. 16 § 1, w zw. z art. 36 i art. 37 § 1 i 3 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Naczelnika w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie kpa przez brak wskazania w treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. podstawy, na jakiej stwierdzono, że postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia bądź ogłoszenia decyzji Naczelnika, podczas gdy nie doszło do przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie ustalono i nie wskazano daty doręczenia decyzji Naczelnika wszystkim stronom postępowania, 4 - art. 61 § 1 i § 3 w zw. z art. 158 § 2 kpa, w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie kpa poprzez zamknięcie na skutek jednostronnej i władczej czynności organu drogi do merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2021 r. o stwierdzenie wydania decyzji Naczelnika z naruszeniem prawa, w wyniku całkowitego zignorowania ww. wniosku bądź też wadliwego uznania, że zawiera on treść tożsamą co pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika, podczas gdy prawidłowe rozpoznanie wniosku o stwierdzenie wydania decyzji z naruszaniem prawa powinna prowadzić organ do wydania decyzji stwierdzającej, że decyzja Naczelnika została wydana z naruszeniem prawa, 5 - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1, w zw. z art. 158 § 2, w zw. z art. 156 § 1 kpa, w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie kpa poprzez umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika, podczas gdy przepis art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie kpa przewiduje umorzenie postępowania z mocy prawa, a w sprawie nie zaszły przesłanki umorzenia postępowania na mocy konstytutywnej decyzji organu, 6 - art. 158 § 2 w zw. 156 § 2 kpa polegające na niewydaniu decyzji stwierdzającej wydanie decyzji Naczelnika z naruszeniem prawa pomimo przyjęcia niedopuszczalności wydania decyzji stwierdzającej nieważności decyzji Naczelnika, 7 - naruszenie zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji, tj. demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, trójpodziału władzy/podziału i równowagi władz, społecznej gospodarki rynkowej, wolności gospodarczej, praw i wolności człowieka, zaufania obywateli do państwa, ochrony praw nabytych, prawa do sądu, ochrony własności prywatnej, dobra wspólnego oraz dialogu społecznego, ewentualnie gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że przepis art. 158 § 2 kpa nie może stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, skarżący zarzucili organowi naruszenie: 8 - art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie kpa w związku z art. 158 § 2 kpa oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że w skutek umorzenia z dniem 17 grudnia 2021 r. z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie kpa postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tych decyzji, nie jest również możliwe prowadzenie po tej dacie tych postępowań w kierunku stwierdzenia wydania tych decyzji z naruszeniem prawa (o czym mowa w art. 158 § 2 kpa) oraz art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji w wyniku naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa, ochrony własności prywatnej oraz proporcjonalności. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zaskarżonej części, tj. w pkt 2, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową zasadność skargi z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę również z rzędu. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Z analizy akt rozpoznawanej sprawy wynika tymczasem, że zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz wcześniejsza decyzja z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] skierowane zostały m.in. do W.B. oraz L.P., które to osoby, jak wynika z nadesłanych do Sądu odpisów aktów zgonów, zmarły odpowiednio w dniu [...] lipca 2017 r. oraz [...] maja 2014 r. Oznacza to, że powołane decyzje skierowane zatem zostały do osób zmarłych. Tym samym, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], ponieważ skierowane one zostały do osób nieżyjących, które w chwili ich wydawania nie miały już przymiotu strony, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie uczestnikami postępowania i adresatami wydanej decyzji winni być następcy prawni osób zmarłych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ wiedział, prowadząc postępowanie, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa). Oznacza to, że organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności obu zaskarżonych decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz zasadności pozostałych podniesionych w skardze zarzutów. Rozpatrując ponownie sprawę, organ przede wszystkim ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Po prawidłowym ustaleniu obecnego kręgu stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa, organ rozpozna sprawę ponownie. Biorąc natomiast pod uwagę wymogi określone w art. 107 § 3 kpa, organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 powołanej ustawy.