III SAB/Gl 93/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi D.B. na bezczynnność Wójta Gminy S. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w zakresie pkt 2, 3, 4, 6, 7, 8, 10, 11, 12 w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze na bezczynność Wójta Gminy S. (dalej jako organ) D. B. (dalej jako strona, skarżąca) zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej jako udip) polegające na nierozpatrzeniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] r. w zakresie punktu 2, 3, 4, 6, 7, 8, 10, 11, 12. We wniosku tym strona sformułowała następujące pytania: 1. Proszę o wskazanie czy rozpoczęto prace nad zmianą mpzp z 2015 r., ewentualnie proszę o wskazanie planowanej daty rozpoczęcia prac nad zmianą mpzp z 2015 r.; 2. Ile złożono wniosków (ile wniosków znajduje się w rejestrze wniosków) dotyczących zmiany mpzp z 2015 r.; 3. Mając na uwadze informację wskazaną przez pracownicę Biura Gospodarki Przestrzennej i Zarządzania Nieruchomościami o czym strona wspomina w piśmie z 4 maja 2020 r. oraz odpowiedź organu ad 3 zawartą w piśmie z 26 kwietnia 2021 r. znak [...], proszę o wskazanie podmiotów, które wnioskowały o wyznaczenie łącznika ul. [...] i [...] na działce o nr [...]; 4. Proszę o wskazanie liczby przypadków, gdy Urząd Gminy w S. z własnej inicjatywy przystąpił do wyznaczania dróg dojazdowych w celu zapewnienia dostępu do działek przekształcanych na budowlane bez uprzedniego wniosku właściciela tych działek; 5. Proszę o wskazanie liczby wniosków, które złożyli mieszkańcy dotyczących uchwalenia mpzp z 2005 r. i 2015 r., w odniesieniu do działki [...] oraz działek sąsiednich ([...], [...], [...], [...], [...]); 6. Proszę o przedstawienie kopii wniosków dotyczących zmian w zagospodarowaniu przestrzennym działki [...] oraz działek sąsiednich ([...], [...], [...], [...], [...]); 7. W nawiązaniu do pisma Urzędu Gminy S. z 14 grudnia 2020 r. znak [...] proszę o wskazanie, którzy mieszkańcy mieli wpływ na kształt mpzp z 2005 r. i 2015 r.; 8. Proszę o przedstawienie dokumentacji (korespondencji wewnętrznej, mailowej, opinii, analiz i innych dokumentów z prac nad mpzp z 2005 r. i 2015 r., które przemawiały za umiejscowieniem drogi oznaczonej w mpzp z 2015 r. jako [...] na działce nr [...] o pow. [...] ha oraz działce o nr [...] o pow. [...] ha, a nie w całości wyłącznie na działce o nr [...] o pow. [...] ha; 9. Proszę o przedstawienie analiz dotyczących prognozowanego ruchu pieszego i kołowego na drodze oznaczonej w mpzp z 2015 r. jako [...]; 10. Proszę o wskazanie osób, które przygotowywały, akceptowały i zatwierdzały projekty mpzp z 2005 r. i 2015 r.; 11. Proszę o podanie powierzchni drogi oznaczonej jako [...] z podziałem na działki [...], [...],[...], [...], [...]; 12. Proszę o wskazanie podstaw faktycznych i prawnych wytyczenia łącznika na ul. [...] i [...] na działce nr [...], w sytuacji, gdy działka: - nr [...], [...] posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...] oraz drogi oznaczonej w mpzp z 2015 r. jako [...], - nr [...] może posiadać dostęp do drogi publicznej poprzez łącznik ul. [...] i [...] wytyczony od strony ul [...] na działce [...], - nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...]; 13. Czy do Urzędu Gminy S. od 1 stycznia 2020 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek został złożony wniosek dot. podziału działki o nr: - [...], - [...], - [...], - [...]; 14. Czy do Urzędu Gminy S. od 1 stycznia 2020 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek został złożony wniosek dot. Zmiany przeznaczenia działki o nr: - [...], - [...], - [...], - [...]. Strona domagała się udzielenia informacji w wersji papierowej i elektronicznej na adres poczty elektronicznej kancelarii jej pełnomocnika. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z 28 września 2021 r. udzielił odpowiedzi na 1, 5, 9, 13 i 14 pytanie. Odnosząc się do pytania 11. podał, że nie posiada takiego oprogramowania i opracowania, z którego wynikają powierzchnie dla ww. działek. Powyższy temat miał zostać wyjaśniony w pismach nr [...] z 25 stycznia 2021 r., [...] z 25 stycznia 2021 r. Odnosząc się zaś do pozostałych pytań organ wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie oraz wykazanie w jakim zakresie uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Odnośnie pkt 3. Organ wezwał do wyjaśnienia, przez jaką pracownicę została udzielona informacja oraz do wyjaśnienia o jaką informację chodzi w piśmie z 4 maja 2020 r., o jakie podmioty chodzi i o który mpzp, bo w tym zakresie – zdaniem organu – już udzielono pełnej informacji stronie. Nieusunięcie braków miało spowodować pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na to wezwanie strona podniosła, że organ nie wskazał terminu, w jakim miała uczynić zadość wezwaniu. Nadto zdaniem strony organ arbitralnie uznał żądane informacje za przetworzone, a jego stanowisko nie znajdowało oparcia w przepisach prawa. Wskazał jednak, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ w uzyskaniu informacji przejawia się w konieczność zapewnienia transparentności procesu uchwalania mpzp. Nadto wytyczenie drogi przez działkę strony stanowi dotkliwą ingerencję w przysługujące jej prawo własności. Z tego względu niezbędnym jest poznanie procesu projektowania mpzp i wytworzonych w jego trakcie dokumentów. Strona wskazała również, że pracownicą, która miała udzielić informacji skarżącej była osoba pełniąca w organie dyżur telefoniczny. Organ nie podjął żadnej dalszej czynności wobec wniosku strony. W odpowiedzi na skargę zaś domagał się jej oddalenia, ewentualnie umorzenia postepowania z uwagi na fakt, że wskutek nieuzupełnienia wniosku strony poprzez wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego organ nie miał podstawy prawnej do dalszego procedowania w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że żądane przez stronę dane uznał za informację publiczną przetworzoną. Skoro strona nie uczyniła zadość wezwaniu, organ pozostawił jej wniosek bez rozpatrzenia. W dalszej części odpowiedzi organ podał, że przygotowanie odpowiedzi na punkt 2, 4, 6, 8, 10 wymagałoby znacznego zaangażowania pracowników organu, którzy musieliby poddać analizie stosowne dokumenty. Co do punktu 7. organ wskazał, że zadane pytanie jest niejasne i nieprecyzyjne, co uniemożliwia udzielenie odpowiedzi. Nadto sporządzenie informacji również wiązałoby się ze znaczącym zaangażowaniem pracowników w jej przygotowanie. Części danych zaś organ nie posiadał. Odpowiedź na pytanie 12 wymagałaby przygotowania analizy faktyczno-prawnej wykazującej tryb i podstawy działania organu w zakresie przysługującego mu władztwa planistycznego. Taką analizą organ nie dysponował. Odnosząc się do punktu 3 wniosku organ podniósł, że częściowo już udzielił stronie odpowiedzi w piśmie z 26 kwietnia 2021 r. Organ wezwał jednak stronę do sprecyzowania, o którą pracownicę i o jaką informację chodzi. Co do punktu 11 organ stanął na stanowisku, że wyliczenie powierzchni działek wymagałoby zakupu specjalistycznego oprogramowania umożliwiającego dokonanie pomiarów powierzchni działek opisanych we wniosku, bądź zlecenia takich pomiarów podmiotowi zewnętrznemu. Poniesienie takiego wydatku wyłącznie celem uczynienia zadość żądaniu strony stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Organ podniósł również, że przygotowanie dla strony żądanych przez nią informacji spowodowałoby paraliż funkcjonowania organu. Wiązałoby się z poniesieniem znacznych wydatków i zaangażowaniem dużej ilości pracowników. Organ powołał szeroko orzecznictwo sądów administracyjnych i na tej podstawie wywiódł, że realizacja wniosku o udostepnienie informacji publicznej nie może powodować zakłócenia pracy organu. Żądane zaś przez stronę informacje dotyczyły wyłącznie jej prywatnego interesu. Z tego względu niezbędnym było wezwanie strony do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, czego jednak ta nie uczyniła. W konsekwencji zasadnym stało się zastosowanie rygoru z art. 64 ustawy z dnia 30 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako kpa) i pozostawienie wniosku strony bez rozpatrzenia. Organ wskazał również, że wniosek strony z [...] r. był ponownym wnioskiem o udostepnienie tych samych informacji. Strona bowiem 28 sierpnia 2020 r. żądała udostepnienia dokumentacji powstałej po 2000 r., lecz w trakcie zapoznawania się ze zgromadzoną dokumentacją planistyczną strona i jej pełnomocnik mieli niczym nieskrępowany dostęp do całej dokumentacji i możliwość sporządzania jej fotokopii, w tym również do tych dokumentów, których udostępnienia żądała we wniosku z [...] r. Udostepnienie wówczas dokumentacji planistycznej stanowiło uczynienie zadość żądaniu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r. sygn. akt IV SAB 124/98 Lex nr 43729). W ocenie Sądu wójt jest podmiotem zobowiązanym co do zasady do udostepnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, w myśl którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Organ zresztą swojego obowiązku nie kwestionował. Oceniając sposób procedowania wniosku skarżącej organ dopuścił się bezczynności. Przyjął bowiem, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną i wezwał stronę do wykazania, że uzyskanie danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na to wezwanie strona przedstawiła swoją argumentację, do której jednak organ w żaden sposób się nie odniósł. Uznał, że strona nie uczyniła zadość wezwaniu, lecz w żaden sposób nie wyraził swojego stanowiska w tym zakresie. Dopiero w odpowiedzi na skargę złożoną do Sądu wskazał, że pismo strony pozostawił bez rozpatrzenia zgodnie z rygorem określonym w wezwaniu. W ocenie Sądu jednak zastosowanie rygoru z art. 64 kpa było nieprawidłowe. W wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 udip nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W tym też trybie, w wypadku wniesienia skargi na taką decyzję, sąd bada czy kwalifikacja żądanej informacji, jako informacji o charakterze przetworzonym przeprowadzona przez organ była prawidłowa. Wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego nie jest brakiem formalnym podlegającym usunięciu w trybie art. 64 kpa. To, czy uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego stanowi kwestię merytoryczną. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że udostepnienie informacji z punktu 11 powodowałoby znaczące koszty po stronie organu. Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 udip, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Organ jednak nie powiadomił wnioskodawczyni o wysokości opłaty. Nie może zatem skutecznie w odpowiedzi na skargę bronić się tym, że udzielenie odpowiedzi spowodowałoby powstanie dodatkowych kosztów. Zresztą organ winien zająć stanowisko jednoznaczne – albo uważa, że strona nie wykazała szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej i wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji, albo powiadomić stronę o kosztach udostępnienia informacji i ją udostępnić. W żadnym wypadku jednak nie może pozostawić wniosku strony bez rozpatrzenia i tym samym uniemożliwić poddanie sądowej kontroli swojego stanowiska co do wykazania bądź nie, szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji przez stronę. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, jakoby strona nie doprecyzowała swojego wniosku na wezwanie organu wskazać należy, że organ w takim przypadku winien powiadomić stronę o swoim stanowisku, czego również nie uczynił. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa). Nieudzielenie odpowiedzi bowiem nie wynikało ze złej woli organu, lecz było wynikiem błędnej interpretacji omówionych wyżej przepisów prawa. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w sposób odpowiadający regulacji udip, z uwzględnieniem przedstawionego wyżej sposobu postępowania z wnioskiem strony (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa). Podstawę rozstrzygnięcia o kosztach postępowania stanowi art. 200 i 205 ppsa. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.