I OSK 1321/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Rawie Mazowieckiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 23/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Rawie Mazowieckiej na uchwałę Rady Gminy Rawa Mazowiecka z dnia 29 marca 2021 r. nr XXX.194.21 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rawa Mazowiecka w 2021 r. 1) uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku; 2) stwierdza nieważność § 13 pkt 1, 2, 3 i 4 lit. a i b załącznika do uchwały Rady Gminy Rawa Mazowiecka z dnia 29 marca 2021 r. nr XXX.194.21 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rawa Mazowiecka w 2021 r. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 23/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Rawie Mazowieckiej, stwierdził nieważność § 13 pkt 5 załącznika do uchwały Rady Gminy Rawa Mazowiecka z dnia 29 marca 2021 r. nr XXX.194.21 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rawa Mazowiecka w 2021 r. oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Uchwałą z dnia 29 marca 2021 r. Rada Gminy Rawa Mazowiecka przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rawa Mazowiecka w 2021 r. W § 4 ust. 1 załącznika do ww. uchwały wskazano cele Programu, natomiast w treści § 13 załącznika określono wysokość i sposób wydatkowania środków finansowych. Na powyższą uchwałę – w części obejmującej § 13 załącznika do tej uchwały skargę wniósł Prokurator Rejonowy w Rawie Mazowieckiej, zarzucając naruszenie: 1) art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638), dalej powoływanej jako "u.o.z."; 2) przekroczenie delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez ustalenie w § 13 pkt 5 załącznika do uchwały, że środki finansowe na realizacje zadania zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich będą ponoszone w przypadku uchylania się od obowiązku finansowania tych kosztów przez dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierząt, do czasu wyegzekwowania ich od zobowiązanego podmiotu lub uzyskania dochodów ze sprzedaży zwierząt, podczas gdy żaden przepis ustawy nie pozwala na obciążenie kosztami właściciela zwierzęcia, a koszt realizacji programu ponosi gmina. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając częściowo skargę za zasadny uznał zarzut skargi odnośnie § 13 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że środki finansowe wydatkowane na realizację zadania zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich - w wysokości poniesionych kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia – 2.000 zł, w przypadku uchylenia się od obowiązku finansowania tych kosztów przez dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierząt, do czasu wyegzekwowania ich od zobowiązanego podmiotu lub uzyskania dochodów ze sprzedaży zwierząt. W ocenie Sądu powyższa regulacja wykracza poza zawarte w art. 11a ust. 2 u.o.z. ustawowe upoważnienie rady gminy, bowiem żaden z obowiązujących w tym zakresie przepisów nie upoważnia organu stanowiącego gminy do obciążenia właściciela zwierzęcia, czy to gospodarskiego, czy też domowego jakimikolwiek kosztami wynikającymi z uchwalonego programu. Co więcej, z brzmienia powołanego wcześniej art. 11a ust. 5 u.o.z. wprost wynika, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Tym samym Sąd uznał, że analizowana regulacja, zawarta w § 13 pkt 5 załącznika do kwestionowanej uchwały, nie tylko wykracza poza ustawowe upoważnienie, ale także jest sprzeczna z art. 11a ust. 5 u.o.z. Podkreślono również, że zasadność powyższego zarzutu nie jest kwestionowana przez organ administracji, który w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej uwzględnienie w tym zakresie. Za nieuzasadnione Sąd uznał natomiast zarzuty skargi, co do częściowego i wybiórczego uchwalenia w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację przedmiotowego programu. W tym zakresie wskazano, że wynikający z art. 11a ust. 5 u.o.z. obowiązek organu stanowiącego gminy do wykazania w uchwalanym programie, wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, wymaga wskazania konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu, albo co najmniej podział tych środków na poszczególne zadania programu. Przyjmuje się bowiem, że tylko powiązanie ustalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że uchwalany program nie jest fikcją i możliwą jest realizacja poszczególnych zadań w nim założonych. W ocenie Sądu treść kwestionowanego nią § 13 załącznika nie może być odczytywana w oderwaniu od pozostałych postanowień uchwalonego programu (§ 5-12 załącznika), które wskazują zarówno na podmioty realizujące poszczególne zadania, czy też grupę zadań uznanych przez Radę za priorytetowe. Zarówno zakres zadań wykonywanych przez wskazane w programie podmioty, jak i wskazane formy ich realizacji, w powiązaniu z określonym w § 13 załącznika do uchwały sposobem wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację przyjętych założeń, pomimo dokonanego pogrupowania tych środków, pozwalają w ocenie Sądu, na tle konkretnej sprawy na przyjęcie, że program w sposób wystarczający rozdziela środki finansowe na wykonanie poszczególnych zadań priorytetowych, określonych w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w części, tj. w pkt 2 oddalającym skargę na ww. uchwałę z dnia 29 marca 2021 r. w pozostałym zakresie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że treść § 13 pkt 1-4 załącznika do uchwały Rady Gminy Rawa Mazowiecka z dnia 29 marca 2021 r. (określającego przeznaczenie i wysokość środków finansowych wydatkowanych na realizację programu) nie może być odczytywana w oderwaniu od pozostałych postanowień uchwalonego programu (§ 5-12 załącznika), które wskazują zarówno na podmioty realizujące poszczególne zadania, zakres tych zadań, formy ich realizacji czy też grupę zadań uznanych przez Radę za priorytetowe, co zdaniem Sądu I instancji pozwala na przyjęcie, że program w sposób wystarczający rozdziela środki finansowe na wykonanie poszczególnych zadań priorytetowych, określonych w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały, w sytuacji gdy w § 13 pkt 1-4 załącznika do ww. uchwały dokonano częściowego i wybiórczego wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, a nadto zsumowano i połączono środki na realizację różnych zadań co uniemożliwia ustalenie jakie konkretnie kwoty przeznaczono na realizację konkretnego zadania, poprzez: a) ustalenie w § 13 pkt 1 załącznika do uchwały środków finansowych z przeznaczeniem na realizację zadania zakupu karmy dla bezdomnych kotów, co stanowi jedynie fragment zadania programu jakim jest "sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie"; b) połączenie w § 13 pkt 2 załącznika do uchwały zaplanowanych wydatków na realizację odrębnych zadań, a to zadania zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej (przy czym jako zadanie priorytetowe programu wskazano zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt) oraz zadania sterylizacji bądź kastracji zwierząt; c) zaniechanie wskazania konkretnych kwot przeznaczonych na realizację części zadań priorytetowych Programu wskazanych w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, a to: poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, tj. adopcji; zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; usypiania ślepych miotów; elektronicznego znakowania (czipowania) zwierząt, zwłaszcza psów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w zaskarżonej części i orzeczenie nieważności § 13 pkt 1-4 załącznika do uchwały Rady Gminy Rawa Mazowiecka w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rawa Mazowiecka w 2021 r.". Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Rawa Mazowiecka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Skarga kasacyjna jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r., poz. 572 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.o.z.", Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie natomiast do treści art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez przykłady zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, zgodnie z którym użyte w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "program zawiera" wskazuje jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 703/20, z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20, z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1087/20 oraz z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2341/22; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z treści § 4 załącznika do uchwały, celem Programu jest zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rawa Mazowiecka oraz opieka nad zwierzętami bezdomnymi. Zadania priorytetowe Programu to: 1) ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt poprzez obligatoryjną kastrację albo sterylizację zwierząt w schroniskach oraz finansowanie sterylizacji/kastracji zwierząt z terenu gminy Rawa Mazowiecka; 2) poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt tj. adopcja; 3) zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Rawa Mazowiecka, poprzez umieszczenie ich w schronisku; 4) sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie; 5) odławianie bezdomnych zwierząt; 6) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 7) usypianie ślepych miotów; 8) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 9) elektroniczne znakowanie (czipowanie) zwierząt, zwłaszcza psów (§ 4 ust. 2 załącznika). W § 13 załącznika do ww. uchwały wskazano natomiast, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu będą wydatkowane w 2021 r. w następujących wysokościach: 1) na realizację zadania zakupu karmy dla bezdomnych kotów w wysokości nie większej niż 1.000 zł na rok 2021; 2) na realizację zadania zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej oraz sterylizacji bądź kastracji zwierząt w wysokości 29.000 zł; 3) na realizację zadania odławiania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Rawa Mazowiecka i dostarczenie ich do schroniska w wysokości 39.000 zł; 4) na realizację zadania zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Rawa Mazowiecka w wysokości 290.000 zł, w tym: a) 150.000 zł – koszty opieki w schronisku przyjętych w 2021 r. szczeniąt i suk ze szczeniakami oraz pozostających na utrzymaniu Gminy Rawa Mazowiecka psów odłowionych w latach poprzednich a przekazanych w drodze przetargu pod opiekę Przedsiębiorstwa [...], b) 140.000 zł – kwota na opiekę nad odłowionym z terenu gminy Rawa Mazowiecka w 2021 r. zwierzętami, nad którymi opiekę będzie sprawowała wyłoniona w drodze przetargu Fundacja "[...]". Wobec powyższego przyjąć należało, że § 13 pkt 1-4 załącznika do uchwały Rady Gminy Rawa Mazowiecka z dnia 29 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rawa Mazowiecka w 2021 r. niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. Jak zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie w § 13 pkt 1 przewidziano kwotę na realizację zadania "zakupu karmy dla bezdomnych kotów", które stanowi część zadania programu określonego w § 4 ust. 2 pkt 4 jakim jest "sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie". W uchwale pominięto również wskazanie konkretnych kwot przeznaczonych na realizację zadań priorytetowych Programu wskazanych w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, takich jak: poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, tj. adopcji (pkt 2); zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (pkt 6), usypiania ślepych miotów (pkt 7), elektronicznego znakowania (czipowania) zwierząt, zwłaszcza psów (pkt 9). Należy zatem uznać, że jest to równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy, związanych z realizacji programu, i pominięciem zapewnienia finansowania części zadań. Ponadto niewłaściwie w § 13 pkt 2 załącznika do uchwały połączono zaplanowane wydatki na realizację odrębnych zadań, tj. zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej (przy czym w § 4 ust. 2 pkt 6 jako zadanie priorytetowe Programu wskazano zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt) oraz zadania sterylizacji bądź kastracji zwierząt, a zatem nie wskazano konkretnie i jednoznacznie w jaki sposób będzie wydatkowane każde z zadań. Tak, więc wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Jednocześnie Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada nie określiła bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła zatem w tym zakresie swobodę organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne z istotą powołanych przepisów. Powyższe nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych i sposoby ich rozdysponowania. Z ww. względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały nie może być odczytywany w oderwaniu od pozostałych postanowień uchwalonego programu (§ 5-12 załącznika), które wskazują zarówno na podmioty realizujące poszczególne zadania, czy też grupę zadań uznanych przez Radę za priorytetowe. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyjaśnić należy, że nie może mieć wpływu na negatywną ocenę wypełnienia przez Radę Gminy dyspozycji art. 11a ust. 5 u.o.z. konieczność dokonywania wydatków przez Gminę zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), jak i w ustawie z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129 ze zm.). Obowiązki związane z dokonywaniem wydatków w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań czy też obowiązek szacowania wartości przedmiotu zamówienia nie mogą konwalidować stwierdzonego braku wyraźnego wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych, rozumianych jako określenie konkretnych form ich wykorzystania w odniesieniu do każdego z zadań Programu, na co zwrócono uwagę we wcześniejszych rozważaniach. Wskazane braki stanowiły rażące naruszenie prawa, gdyż Rada Gminy w zakwestionowanej uchwale nie zawarła unormowań, które na podstawie upoważnienia ustawowego, zobowiązana była zawrzeć. Dlatego też wyżej wskazane uchybienia przepisów prawa materialnego przesądziły o wadliwości uchwały, skutkującej koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego w zaskarżonej części. Z tych względów, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2, tj. w części w jakiej oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Rawie Mazowieckiej i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 13 pkt 1, 2, 3 i 4 lit. a i b Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rawa Mazowiecka w 2021 r. stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Rawa Mazowiecka z dnia 29 marca 2021 r. nr XXX.194.21.