II SAB/Ke 33/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r., na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku B. B. z dnia [...] lutego 2022 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz B. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt II SAB/Ke [...] UZASADNIENIE Wnioskiem z 7 lutego 2022 r., złożonym drogą elektroniczną, B. B. zwróciła się do Urzędu Gminy W. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: - dokumenty zawierające informacje o wysokości otrzymanych dotacji na zadania własne i zlecone gminy w zakresie świadczenia opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych w latach 2018-202; - dokumenty zawierające informacje o wysokości udzielonego dofinansowania do programów zdrowotnych i programów polityki zdrowotnej dotyczących profilaktyki chorób (wraz z ich wskazaniem) w latach 2018-2021; - dokumenty zawierające ocenę efektów programów polityki zdrowotnej wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy w latach 2018-2021; - potwierdzenia/pisma urzędowe będące świadectwem podejmowanych działań wynikających z rozeznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy w latach 2018-2021. W związku z brakiem odpowiedzi na powyższy wniosek B. B. w dniu 7 marca 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach za pośrednictwem Wójta Gminy (data wpływu do organu 11 marca 2022 r.) skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z 7 lutego 2022 r.; 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznych polegający na pozostawieniu wniosku bez odpowiedzi – a tym samym braku decyzji odmownej oraz powiadomienia o okolicznościach wskazujących na brak możliwości udostępnienia tejże informacji zgodnie z wnioskiem. Skarżąca domagała się: zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przekazania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2020.2176 ze zm.), dalej u.d.i.p., termin do udostępnienia informacji publicznej upłynął 14 dni od złożenia wniosku. Pomimo tego organ nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek. Nie skorzystał on również z możliwości opóźnienia terminu udostępnienia informacji na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Nie zawiadomił też wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem przez wzgląd na brak dyspozycji odpowiednimi środkami technicznymi, nie wskazał na konieczność uiszczenia opłaty na poczet kosztów związanych z udostępnieniem informacji, nie wskazał zaleceń zmiany wniosku co do sposobu lub formy przekazania informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając jedynie, że "pismem z 11 marca 2022 r. poinformował, iż nie posiada informacji we wskazanym zakresie". Do tej odpowiedzi dołączył datowane na 11 marca 2022 r. pismo podpisane z upoważnienia Wójta Gminy przez Sekretarza Gminy potwierdzające zakres udzielonej odpowiedzi. Z załączonego do tego pism wydruku wynika, że pismo to zostało przesłane na adres [...] drogą elektroniczną w dniu 11 marca 2022 r. o godzinie 9.54. Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022.329 t.j. ze zm.), zwanej dalej ‘p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Realizację prawa do udostępnienia informacji publicznej konkretyzuje art. 13 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu "u.d.i.p.", a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej w myśl przepisów tej ustawy. Na wstępie należy zauważyć, że złożony wniosek spełniał wszystkie wymagania formalne umożliwiające jego załatwienie. W szczególności wskazywał on formę udzielenia odpowiedzi za pośrednictwem poczty elektronicznej z podaniem adresu email. Wnioskodawczyni podpisała się również pod wnioskiem, przez co wiadomo była, kto jest jego autorem. Należy przy tym zauważyć, że przepisy u.d.i.p. nie obligują wnioskodawców do podania swoich danych osobowych, gdyż jedynym wymogiem w tym zakresie jest, aby wniosek nie był anonimowy. Następnie należy stwierdzić, że istnienie w sprawie obu wskazanych wyżej materialno prawnych przesłanek udostępnienia żądanej informacji publicznej nie było kwestionowane. Również Sąd nie ma wątpliwości co do tego, że wójt gminy, jako organ władzy publicznej jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a objęte wnioskiem B. B. informacje mają charakter informacji publicznych podlegających co do zasady udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c), pkt 4 lit. c), pkt 5 lit. c) i g) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań; danych publicznych, w tym treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz o pomocy publicznej. Analiza złożonego w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazuje na to, że co najmniej w części dotyczy on informacji mieszczących się w przytoczonym, przykładowym katalogu przedmiotów informacji publicznej. Niesporne też w sprawie jest, że w określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie, organ nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek B. B., który otrzymał drogą elektroniczną w dniu 7 lutego 2022 r., co przesądza o zasadności zarzutu bezczynności. Wątpliwość w sprawie dotyczyła natomiast tego, czy w związku z udzieleniem przez organ w dniu 11 marca 2022 r, a więc po upływie ustawowego terminu, odpowiedzi o treści: "Urząd Gminy w W. nie posiada informacji we wnioskowanym przez panią zakresie", zasadne jest żądanie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czy też udzielona odpowiedź usuwa stan jego bezczynności w zakresie udostępnienia informacji, o jakie wniosła skarżąca, co skutkować powinno umorzeniem postępowania w części dotyczącej żądania zobowiązywania do rozpatrzenia wniosku strony i orzeczeniem o charakterze stwierdzonej bezczynności, o czym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd, że aby można było uznać, że przedmiot zobowiązany nie pozostaje w bezczynności przy twierdzeniu, że nie posiada on żądanej informacji, twierdzenie to musi uwiarygodnić. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 K.p.a., a zatem powiadomienie winno zawierać informację - dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny, czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 listopada 2009 r., I OSK [...], 4 sierpnia 2015 r., I OSK [...]). Trafny i ugruntowany od wielu lat w orzecznictwie jest też pogląd, że jeżeli żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu adresata wniosku, powinien on zawiadomić o tym wnioskodawcę pismem, co jest traktowane jako czynność materialno-techniczna, na którą nie można złożyć środka zaskarżenia (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, W. 2016, s. 259; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK [...]; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., I OSK [...]; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2021 r., II SAB/Po [...]; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2021 r., II SAB/Wa [...]; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2020 r., IV SAB/Wr [...]), przy czym pisemne powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia, gdyby bowiem przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca byłby faktycznie pozbawiony realnej ochrony (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., I OSK [...]; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., I OSK [...]; postanowienie NSA z dnia 31 lipca 2018 r., I OW [...]; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., I SA/Po [...], wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2017 r., II SAB/Wa [...], wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2022 r., III OSK [...]). Odnosząc takie poglądy do okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że Wójt Gminy w swojej spóźnionej odpowiedzi spowodowanej prawdopodobnie wpłynięciem do Urzędu Gminy w W. skargi na bezczynność, ograniczył się wyłącznie do niczym nieumotywowanego twierdzenia, że nie posiada informacji we wnioskowanym przez stronę zakresie. Takie tylko stwierdzenie nie pozwala w żaden sposób na ocenę jego rzetelności i prowadziłoby – w razie jego zaakceptowania – do faktycznego pozbawienia skarżącej jakiejkolwiek ochrony. Czyniłoby również iluzoryczną możliwość realizacji mającego oparcie w Konstytucji RP oraz w u.d.i.p. prawa obywateli dostępu do informacji publicznej. Już te tylko stwierdzenia pozwalają więc na uznanie skargi za zasadną, choć z innych powodów niż w niej wskazane. Dodatkowo jednak należy zauważyć, że szczegółowa analiza wniosku strony w konfrontacji z odnośnymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego może wskazywać na to, że informacje publiczne, o jakie zwróciła się do Wójta Gminy skarżąca, co najmniej w części powinny, a z pewnością mogą znajdować się w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U.2021.1285 ze zm.), dalej ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej, do zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej należy w szczególności opracowywanie i realizacja oraz ocena efektów programów polityki zdrowotnej wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy. W związku z tym odpowiedź organu, że nie posiada informacji w zakresie dokumentów zawierających ocenę efektów programów polityki zdrowotnej wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy W. w latach 2018-2021, a więc w zakresie, który należy do zadań własnych tej gminy, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia np. tego, czy gmina W. realizuje to zadanie własne, a jeśli nie, to dlaczego – nie może być uznana za uwalniającą ten organ od zarzutu bezczynności w zakresie udostępnienia takiej informacji publicznej. W kontekście treści art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym do zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej należy w szczególności również podejmowanie innych działań wynikających z rozeznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy, analogicznie należy ocenić odpowiedź organu na pytanie dotyczące informacji publicznej w zakresie potwierdzeń/pism urzędowych będących świadectwem podejmowanych działań wynikających z rozeznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy w latach 2018-2021. Natomiast treść art. 48c ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego, w ramach realizacji zadań własnych, może dofinansowywać programy zdrowotne i programy polityki zdrowotnej, o których mowa w art. 48 ust. 1, inne niż realizowane przez tę jednostkę, polegające na profilaktyce chorób, wskazuje, że również brak udzielenia jakichkolwiek wyjaśnień na temat tego, czy gmina W. w latach 2018-2021 dofinansowywała programy zdrowotne lub programy polityki zdrowotnej polegające na profilaktyce chorób – nie może być uznany za wystarczający. Odnośnie natomiast pierwszego z żądań wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego dokumentów zawierających informacje o wysokości otrzymanych dotacji na zadania własne i zlecone gminy W. w zakresie świadczenia opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych w latach 2018-2021, udzielona przez Wójta Gminy odpowiedź, że organ nie posiada w tym zakresie żadnych informacji nie wyjaśnia, czy ta gmina otrzymała jakiekolwiek dotacje na te zadania własne i ewentualnie zlecone, a jeśli nie, to dlaczego. Dlatego taka odpowiedź również nie może uwalniać organu od zarzutu bezczynności. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. zobowiązał Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku B. B. z dnia 7 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. W nawiązaniu do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie II wyroku, że stwierdzona w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność o takim charakterze ma bowiem miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK [...], dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca w odniesieniu do wniosku skarżącej z 7 lutego 2022 r., ponieważ organ odpowiedział na niego (choć, jak to wyżej wyjaśniono, w stopniu niewystarczającym) w dniu 11 marca 2022 r., a więc z niewielkim, bo dwutygodniowym uchybieniem ustawowego terminu. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200, 205 § 2 w związek z art. 206 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi w kwocie [...]zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015.1800).