I SA/Ol 206/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. A. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. A. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu R. A. (dalej: "strona", "skarżący") jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "organ odwoławczy, "Dyrektor ARiMR") wydana wskutek odwołania strony od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: "organ I instancji", "Kierownik BP") z [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Mocą tej decyzji organ odwoławczy, powołując art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.); dalej: "Kpa", uchylił ww. decyzję Kierownika BP w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy, wnioskiem z 18 czerwca 2020 r. strona zwróciła się do Kierownika BP o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, a w tym: jednolitą płatność obszarową (JPO), płatność za zazielenienie (PZZ), płatność redystrybucyjną (RDST) oraz płatność do krów. Opisaną na wstępie decyzją z [...] Kierownik BP przyznał stronie wnioskowane płatności w kwotach podanych w tej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał natomiast, że powierzchnia działek rolnych zdeklarowana we wniosku wyniosła 38,58 ha, natomiast powierzchnia działek stwierdzona podczas kontroli administracyjnej jest mniejsza niż zadeklarowana i wynosi 35,51 ha; ta też powierzchnia została zatwierdzona do płatności obszarowej i za zazielenienie. Wyjaśnił, że ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku. Podsumował, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną) a powierzchnią stwierdzoną wynosi 3,07 ha. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła Kierownikowi BP naruszenie: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 85 § 1 i art. 107 § 3 Kpa oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U z 2017 r. poz. 278), poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności wyjaśnienia, w jaki sposób ustalona została wyłączona z pomocy powierzchnia, a także nieustalenie rzeczywistej powierzchni działki objętej wnioskiem, nadto nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości i niewłaściwe uzasadnienie decyzji. W oparciu o te zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie stronie płatności na 2020 r. zgodnie z wnioskiem, ewentualnie uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po rozpatrzeniu tego odwołania Dyrektor ARiMR wydał zaskarżoną w drodze sprzeciwu decyzję kasatoryjną. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ ten przyjął, że wyrażona w art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności postępowania wiąże się z zakazem prowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego poza ewentualnym uzupełnieniem go w zakresie niezbędnym do rzetelnej realizacji prawa strony do odwołania. Wywiódł, że co do zasady, organ odwoławczy może orzec w sprawie merytorycznie, jeżeli możliwe jest, na podstawie art. 136 Kpa, uzupełnienie postępowania dowodowego, a także, gdy nie miały w sprawie miejsca naruszenia proceduralne istotnie wpływające na wynik postępowania, które rzutowałyby na naruszenie zasady dwuinstancyjności. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji powinien ponownie zweryfikować poprawność powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] oraz nr [...], co do której została przyznana stronie płatność na rok 2020, mając na uwadze wyniki z przeprowadzonej kontroli dotyczącej spraw zalesieniowych. Wskazał, iż do powyższych działek przyznawana jest płatność JPO_L. Dodał, że dopiero po dokładnym ustaleniu powyższego, organ administracji powinien wydać decyzję, która będzie odpowiadać wymogom przepisu art. 107 Kpa. Polecił organowi I instancji aby ponownie zweryfikował powierzchnie uprawnione do płatności, przedstawił argumentację uzasadniającą poprawność stwierdzonych powierzchni, a także ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez stronę w toku toczącego się postępowania administracyjnego. W sprzeciwie od powyższej decyzji kasatoryjnej strona zarzuciła Dyrektorowi ARiMR naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, niekompletną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i rozpatrzenie go w sposób niewyczerpujący oraz błędne stwierdzenie, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy; - art. 138 § 2 Kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego niezbędnego dla wyjaśnienia sprawy, a jego zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy organ I instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy w celu wyjaśnienia sprawy; - art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej w drodze sprzeciwu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu od decyzji oceniono, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności, których wyjaśnienie byłoby konieczne z uwagi na ich istotność przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Stwierdzono, że zgromadzony materiał dowodowy jest pełny, kompletny, zrozumiały, jasny i w pełni wystarczający do prawidłowej jego oceny oraz orzeczenia przez organ co do istoty sprawy. Podkreślono, że organ odwoławczy mógł z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, zgodnie z brzmieniem art. 136 § 1 Kpa, a dopiero w dalszej kolejności powinien był wydać decyzję w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Sprzeciw od decyzji jest zasadny. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329); dalej: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak w tego rodzaju sprawach sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględnienie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej następuje w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 Kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona w drodze sprzeciwu decyzja Dyrektora ARiMR, mocą której uchylono decyzję organu I instancji z [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 Kpa, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W uzasadnieniu zaskarżonej w drodze sprzeciwu decyzji, Dyrektor ARiMR nie podał przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył w niniejszej sprawie organ I instancji. Wskazał jedynie, że dopiero po ponownym zweryfikowaniu poprawności powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] oraz nr [...], co do której została przyznana stronie płatność na rok 2020, mając na uwadze wyniki z przeprowadzonej kontroli dotyczącej spraw zalesieniowych, organ administracji powinien wydać decyzję, która będzie odpowiadać wymogom przepisu art. 107 Kpa. Polecił zatem organowi I instancji aby ponownie zweryfikował powierzchnie uprawnione do płatności, przedstawił argumentację uzasadniającą poprawność stwierdzonych powierzchni, a także ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez stronę w toku toczącego się postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko Dyrektora ARiMR nie uprawniało tego organu do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego w oparciu o art. 138 § 2 Kpa. Uszło bowiem uwadze organu odwoławczego, że w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem odwołania, znajduje się argumentacja organu I instancji pozwalająca na odkodowanie, w jaki sposób organ ten ustalił powierzchnię zatwierdzoną do płatności obszarowej i za zazielenienie. W tym zakresie organ I instancji podał bowiem, że powierzchnia działek rolnych zdeklarowana we wniosku wyniosła 38,58 ha, natomiast powierzchnia działek stwierdzona podczas kontroli administracyjnej jest mniejsza niż zadeklarowana i wynosi 35,51 ha; ta też powierzchnia została zatwierdzona do płatności obszarowej i za zazielenienie. Wyjaśnił, że ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku. Podsumował, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną) a powierzchnią stwierdzoną wynosi 3,07 ha. Prawidłowość powierzchni zatwierdzonej do płatności obszarowej i za zazielenienie przez organ I instancji podlega natomiast weryfikacji w ramach kontroli instancyjnej dokonywanej przez organ odwoławczy. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 15 Kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego przyjęto model apelacyjny dwuinstancyjności postępowania. W tym zaś modelu, na skutek odwołania uprawnionego podmiotu, organ odwoławczy nie kontroluje decyzji organu I instancji, lecz ponownie rozpatruje sprawę co do jej istoty. Organ ten jest więc zobowiązany do dokonania ustaleń i rozważań prawnych odnośnie zaistniałego stanu faktycznego i zapadłego rozstrzygnięcia. W świetle art. 138 § 1 Kpa organ odwoławczy posiada szerokie uprawnienia do orzekania merytorycznego. Przewidziane natomiast w art. 138 § 2 Kpa uprawnienie tego organu do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego należy postrzegać w kategoriach wyjątku od kodeksowej zasady dwuinstancyjności, będącej symetrycznie źródłem uprawnienia strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Ponadto, jak słusznie podnosi Z. Kmieciak (Postępowanie wstępne i wyjaśniające przed organem drugiej instancji, (w:) Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2011, Lex-el), "dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie jest celem samym w sobie. Stanowi ona raczej rodzaj systemowej gwarancji poszanowania jego rzetelności, podporządkowanej w ostatecznym rachunku idei prawidłowego załatwienia sprawy w sposób najmniej uciążliwy dla strony i bez uzasadnionej zwłoki. Znaczenie zawartego w przepisach art. 136 Kpa słowa "dodatkowe" trzeba zaś oceniać mając na uwadze konkretny stan faktyczny i prawny oraz skalę potencjalnych czynności wyjaśniających. Nawet w sytuacji ewidentnych zaniedbań organu I instancji, kwalifikowanych jako brak rozpoznania sprawy, błąd ten można naprawić w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uzupełnienie dowodów i materiału dowodowego w sprawie sprowadzałoby się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organu odwoławczego, a okoliczności sprawy wskazywałyby na zasadność odwołania. Za wnioskiem tym zdaje się przemawiać redakcja przepisu art. 138 § 2 Kpa, w którym użyto zwrotu "organ odwoławczy może uchylić", a nie "organ odwoławczy uchyli". Formułując w ten sposób upoważnienie do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego, przyznano organowi odwoławczemu określoną swobodę w wyborze trybu działania. Natomiast, ryzyko utraty przez stronę jednej instancji administracyjnej w razie wydania rozstrzygnięcia merytoryczno-reformatoryjnego łagodzi obecnie perspektywa skorzystania przez nią z prawa do wyczerpania dwóch instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym". Sądowi ze sprawy prowadzonej pod sygn. akt I SA/Ol 205/22 wiadomym jest, że organowi odwoławczemu znane są wyniki kontroli dotyczącej spraw zalesieniowych, a zatem organ ten ma możliwość samodzielnego ustalenia zaistniałego stanu faktycznego i korelacji zachodzącej pomiędzy raportem z tej kontroli a treścią rozstrzygnięcia organu I instancji, a tym samym dokonania oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, co winno znaleźć swój wyraz w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 Kpa. W kontekście wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej w drodze sprzeciwu decyzji kasatoryjnej należy ponadto stwierdzić, że organ odwoławczy nie posiada uprawnień do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w przypadku niedostatków redakcyjnych uzasadnienia decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie, zgromadzony materiał dowodowy pozwala na pełną jego ocenę, dokonanie ustaleń faktycznych i ocenę sytuacji materialnoprawnej podmiotu, poprzez wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Podany bowiem przez organ odwoławczy przepis art. 107 Kpa, choć statuuje uzasadnienie faktyczne i prawne jako składnik decyzji administracyjnej, to jednak nie wskazuje jak bardzo szczegółowe musi być uzasadnienie i zawarte w nim wywody. Należy zatem przyjąć, że do naruszenia tego przepisu dochodzi wówczas, gdy z treści decyzji nie wynika jaki stan faktyczny został ustalony w zakresie elementów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy też rozważania prawne nie pozwalają na ich ocenę pod względem zgodności z prawem materialnym. Nie każde zbyt lakoniczne uzasadnienie może być więc naruszeniem norm prawa procesowego, ale tylko takie, gdzie ta jego skrótowość prowadzi do niemożności weryfikacji rozstrzygnięcia pod kątem zgodności z prawem procesowym lub materialnym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Rz 1218/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Chodzi więc o uchybienia kwalifikowane, do których nie doszło jednak w kontrolowanej sprawie. Tym samym, naruszenie przez organ I instancji art. 107 Kpa nie mogło uzasadniać w kontrolowanej sprawie wydania przez Dyrektora ARiMR decyzji kasatoryjnej. W sprawie tej nie wykazano także aby istniały okoliczności, których wyjaśnienie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaskarżona w drodze sprzeciwu decyzja kasatoryjna Dyrektora ARiMR została zatem wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego należnego wpisu od sprzeciwu (100 zł); wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem (480 zł) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).