II SA/Bk 635/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości położonych w B. przy ul. [...] na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2020 roku nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości położonych w B. przy ul. [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...].08.2020 r. nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Spółce z o.o. w B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego Nr 3 z czterema lokalami handlowymi, garażami wielostanowiskowymi oraz wewnętrzną instalacją gazową, doziemnymi instalacjami: kanalizacji deszczowej z dwoma zbiornikami retencyjnymi podziemnymi, instalacją elektryczną, oświetlenia terenu oraz 16 miejscami postojowymi w terenie, trzema murkami oporowymi i zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ewid. [...] w obrębie nr [...] N., przy ul. [...] w B. (w granicach terenu inwestycyjnego oznaczonego na rysunku projektu zagospodarowania terenu literami A-B-C-D-A). Projektowana powierzchnia zabudowy budynku – 2272,50 m2, kubatura – 71601,45 m3. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że projekt budowlany spełnia przesłanki z art. 35 ustawy Prawo budowlane. Jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta B. z dnia [...].12.2016 r. o nr [...] oraz z decyzją z dnia [...].09.2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami i infrastrukturą techniczną. Decyzja środowiskowa obejmowała inwestycję, która miała być realizowana w trzech etapach. W związku z tym inwestor uzyskał decyzję o podziale poszczególnych działek pod każdy etap budowlany. Organ omówił zgodność projektowanej inwestycji z przepisami techniczno – budowlanymi. W szczególności odniósł się do zachowania odległości projektowanego budynku od granic działek sąsiednich m. in. Będących własnością Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości położonych w B. przy ul. [...]. Nadto wykonał tzw. linijkę przesłaniania naturalnego oświetlenia pomieszczeń na działkach sąsiednich, która jest zgodna z przepisem § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ ustosunkował się do zarzutów, jakie w trakcie postępowania, w formie pism procesowych i własnych opinii, składała Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...]. Ww. Wspólnota wniosła odwołanie do Wojewody P.ego od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].09.2020 r., zarzucając decyzji naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez: - brak poprawnej weryfikacji projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...].12.2016 r. w zakresie wskaźników powierzchni zabudowy, wysokości budynku, ilości miejsc postojowych; - brak weryfikacji projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska; - nieprawidłowe przyjęcie przez organ, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie: zapewnienia terenu biologicznie czynnego, fizyczną lokalizacją garażu G-1, ilością miejsc postojowych, brakiem wskazania elewacji frontowej budynku oraz nasłonecznienia placu zabaw, zabezpieczenia przeciwpożarowego; - nieprawidłowa ocena kwalifikacji osoby dokonującej sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego; Nadto odwołująca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 8, 11, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się organu do zarzutów dotyczących wymogów ochrony środowiska. Zdaniem odwołującej organ naruszył też przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. ponieważ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności, a w szczególności: fizycznej lokalizacji garażu G-1, terenu biologicznie czynnego, elewacji frontowej budynku. Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Spółce z o.o. P., bądź też uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda P., przed podjęciem rozstrzygnięcia, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. zawierające się w tomie akt od str. 1 do 505 (zostało omówione w dalszej części uzasadnienia). Decyzją z dnia [...].06.2021 r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].08.2020 r. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił stan sprawy, omówił projekt budowlany w aspekcie dowodów zebranych przez organ I instancji oraz uzupełnionych w postepowaniu odwoławczym. Stwierdził spełnienie przesłanek z art. 35 Prawa budowlanego. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości położonych w B. przy ul. [...] (zwana dalej skarżącą) zarzuciła decyzji: 1) naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia lub wadliwe ustalenia w zakresie: - oceny zgodności projektu budowlanego z treścią decyzji o warunkach zabudowy, - przyjęcie za teren biologicznie czynny powierzchni stropowej garażu, bez zasięgnięcia wiedzy specjalistycznej na temat możliwości wegetacji roślin na takim terenie, co stanowi błędne zaliczenie powierzchni stropodachu 1381,70 m2 do zakresu 26% terenu biologicznie czynnego działki; - nieprawidłowe przyjęcie, że inwestor uzupełnił projekt budowlany w zakresie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, co jest tylko polemiką z zarzutami skarżącej; - błędne przyjęcie, że zgodnie z warunkami zabudowy elewacją frontową budynku będzie elewacja od ulicy [...], gdy powinna być nią ściana od strony zachodniej, co też jest niezgodne z wyjaśnieniem Departamentu Urbanistyki Urzędu Miasta; - niezasadne przyjęcie, że garaż G-1 stanowi kondygnację podziemną w sytuacji, gdy jest kondygnacją naziemną z uwagi na wysokość zagłębienia; - naruszenie zasady praworządności i brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania; - naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez brak dokonania kompleksowej analizy projektu budowlanego: nieprawidłowa weryfikacja z decyzją o warunkach zabudowy, błędne przyjęcie, że inwestor uzupełnił projekt, naruszenie art. 20 ust. 3 p.b. przez odstąpienie od sprawdzenia projektu przez specjalistę posiadającego również uprawnienia specjalności drogowej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Na rozprawie sądowej w dniu 9.12.2021 r. pełnomocnik skarżącej postawiła dodatkowy zarzut decyzji drugoinstancyjnej: naruszenie art. 136 k.p.a. oraz obejście prawa poprzez zobowiązanie inwestora do wystąpienia, w trybie art. 113 § 2 k.p.a., do organu o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści decyzji o warunkach zabudowy. Pełnomocnik skarżącej stwierdziła, że organ II instancji, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania, dokonał sprawdzenia decyzji środowiskowej, czym zastąpił postępowanie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że powyższe pobieżne przedstawienie stanu faktycznego sprawy zostało podyktowane przyczynami procesowymi, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe uregulowanie oraz część zarzutów skargi, Sąd orzekający stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1c) p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy dotyczyło art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 Prawa budowlanego i w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania. Naczelną zasadą organu odwoławczego, w świetle art. 138 k.p.a., jest ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzja organu I instancji w ramach oceny jej prawidłowości tj. sprawdzenie czy organ I instancji zgromadził całokształt materiału dowodowego i dokonał właściwej jego oceny. W dalszej kolejności organ II instancji ma obowiązek ustosunkować się do zarzutów odwołania. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości, co do zakresu wyjaśnienia sprawy, to może skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a., ale pod warunkiem gdy nie przekracza to granic art. 138 § 2 k.p.a. tj. gdy decyzja została wydana przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (wówczas należy uchylić decyzję pierwszoinstancyjną z zaleceniem zakresu uzupełnienia materiału zgromadzonego dotychczas – art. 138 § 2 k.p.a.). Z aktualnego brzmienia art. 136 k.p.a. nadanego nowelą z 7.04.2017 r. wynika, że przed organem II Instancji jest możliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w dwóch aspektach: 1) uzupełniające postępowanie dodatkowe w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, 2) wyjaśniające postępowanie na wniosek wszystkich stron postępowania, jeżeli organ I instancji naruszył przepisy postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 136 k.pa. umożliwia organowi odwoławczemu uzupełnienie postępowania dowodowego w węższym i szerszym zakresie. Szerszy zakres przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (przewidziany w § 2 i § 3 art. 136 k.p.a.) może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wszystkie strony postępowania wyrażą na to zgodę. Od razu należy zaznaczyć, że w sprawie niniejszej przepis art. 136 § 2 i § 3 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania, ponieważ ani skarżący, ani też pozostałe strony nie zawarły odpowiedniego wniosku w odwołaniu o przeprowadzenie postępowania dowodowego. Z uwagi na stopień rozbieżności stanowisk stron, zgoda nie byłaby możliwa. Zatem na etapie postępowania odwoławczego, organ II instancji skorzystał, z urzędu, z możliwości dodatkowego przeprowadzenia postępowania, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, uczynił to z rażącym naruszeniem art. 136 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie, przez organ odwoławczy "dodatkowego" postępowania ma charakter ograniczony. W ramach ww. przepisu organ nie może gromadzić nowych dowodów poprzez podejmowanie szeregu czynności procesowych, czynić nowych ustaleń faktycznych i dokonywać ich oceny, jeżeli mają istotny wpływ na wynik postępowania (vide: wyrok NSA z 17.10.2017 r. – II OSK 263/16). Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przed organem odwoławczym ma mieć charakter "dodatkowego", czyli uzupełniającego w stosunku do już poczynionych ustaleń faktycznych. Organ odwoławczy nie może przeprowadzać czynności dowodowych prowadzących do nowych ustaleń, których nie poczynił organ I instancji, ponieważ dochodzi wówczas do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Uchybienia proceduralne, opisane powyżej, wystąpiły w sprawie niniejszej. Sąd docenia duży nakład pracy, jaki został uwidoczniony w aktach administracyjnych organu II instancji, a polegający na zbieraniu "uzupełniającego" materiału dowodowego. Sąd jednak nie mógł zaakceptować zaskarżonej decyzji, której wydanie zostało poprzedzone nieuprawnionym poszerzonym postępowaniem. Naruszenie przepisów (o których wyżej) przejawiało się w następujących czynnościach organu odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...].01.2021 r. Wojewoda P., działając w trybie art. 136 k.p.a., zlecił Prezydentowi Miasta B. dokonanie szczegółowej oceny zgodności planowanej inwestycji z wymogami ochrony środowiska, tj. z decyzją środowiskową Prezydenta Miasta B. z dnia [...].09.2015 r. (str. 165-167 akt administracyjnych). Ponieważ decyzja środowiskowa obejmowała przedsięwzięcie składające się z trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi i infrastrukturą na działkach sąsiednich przy ul. [...] w B., przy czym dwa zostały zrealizowane, chodziło o wyliczenie zachowania parametrów ilościowych i jakościowych ujętych w decyzji środowiskowej w odniesieniu do obiektów już pobudowanych i obecnie rozpatrywanych pozwoleniem na budowę. Oceny takiej dokonał organ I instancji w piśmie z dnia [...].02.2021 r. (str. 218-224 akt administracyjnych) w oparciu o wyjaśnienia inwestora, Dyrektora Departamentu Architektury UM, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji wcześniejszych (str. 227-302 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...].01.2021 r. Wojewoda P. zobowiązał inwestora (str. 174-182), na podstawie art. 136 k.p.a., do doprowadzenia przedłożonego projektu zagospodarowania terenu do zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w sprawie zabezpieczenia przeciwpożarowego (przebiegi drogi pożarowej), interpretacji decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].12.2016 r. ustalającej warunki zabudowy. W rezultacie zobowiązano inwestora do przedłożenia ujednoliconego, po poprawkach, projektu budowlanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W odpowiedzi na postanowienie Wojewody P. z dnia [...].01.2021 r. inwestor dokonał wyjaśnień w piśmie z dnia [...].03.2021 r. (str. 324-346) i załączył postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...].02.2021 r. rozstrzygające wątpliwości (art. 113 § 2 k.p.a.), co do treści decyzji z dnia [...].12.2016 r. ustalającej warunki zabudowy (str. 348), a nadto przedłożył opinię techniczną z zakresu ochrony przeciwpożarowej z dnia [...].03.2021 r. (str. 353-364 akt administracyjnych). Art. 35 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021r., poz. 2351 t.j.) zawiera wymogi sprawdzenia rozwiązań projektowych, jakie powinny być dokonane przez organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Są to m.in. zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, z decyzją środowiskową, przepisami techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego - wymagane opinie, uzgodnienia, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia itp. W razie stwierdzenia naruszeń, organ architektoniczno-budowlany nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości przez inwestora w zakreślonym terminie (art. 35 ust. 3 .p.b.). Obowiązek usunięcia wskazanych przez organ nieprawidłowości, dotyczy fazy wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę przed organem I instancji. W niniejszej sprawie organ II instancji przejął inicjatywę dowodową, uzupełniając materiał dowodowy w znacznej części, co przekraczało granice "dodatkowego" uzupełnienia o jakim stanowi art. 136 § 1 k.p.a. Organ I instancji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, nie dokonał ustaleń jego zgodności z warunkami ochrony środowiska, nie rozstrzygnął wątpliwości, co do zgodności z warunkami zabudowy, nie dostrzegł nieprawidłowości w zakresie warunków technicznych. Opinia techniczna z zakresu ochrony przeciwpożarowej, jako nowy dokument, pojawiła się dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Tak szeroki zakres uchybień proceduralnych popełnionych przez organ I instancji, a polegający na braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego ocenie (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.) uprawniał organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ zakres materiału dowodowego "uzupełnionego" na etapie odwołania miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Strona skarżąca sprecyzowała zarzuty odwołania w oparciu o niepełny materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Natomiast zarzuty skargi odnoszą się do decyzji organu II instancji, która zawiera nie tylko ocenę pogłębionego materiału dowodowego w stosunku do już zebranego wcześniej, ale ocenę nowych dowodów, m.in. analizę uwarunkowań środowiskowych czy opinię przeciwpożarową. Narusza to niewątpliwie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Postępowanie odwoławcze nie może zastępować postępowania przed organem I instancji i prowadzić do dokonywania ustalenia nowych istotnych okoliczności, które nie podlegały ocenie organu I instancji, jeśli mają wpływ na treść rozstrzygnięcia. Narusza to prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy (vide: wyrok WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 362/20). Słusznie pełnomocnik skarżącej podniósł (na rozprawie) kwestię naruszenia art. 136 k.p.a. oraz dokonanie przez Wojewodę analizy decyzji środowiskowej jako nowego elementu. Ten aspekt powinien znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Należy podkreślić, że rozpoznanie niniejszej sprawy przez Sąd ograniczyło się do oceny naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Sąd nie zajmował się merytoryczną stroną zaskarżonej decyzji, w tym rozstrzyganiem zarzutów skargi, które odnoszą się ściśle do uchybień Prawa budowlanego. Byłoby to, na obecnym etapie postępowania, przedwczesne i niedopuszczalne. Uchylając decyzje organów nie tylko II, ale i I instancji, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 c) p.p.s.a., Sąd miał na względzie okoliczności, że postępowanie ma być ponownie przeprowadzone przez organ pierwszoinstancyjny. Ponowne postępowanie (dla zachowania zasady dwuinstancyjności) będzie się sprowadzało, w zasadniczej części, do powtórzenia lub skorzystania z dowodów, które zgromadził Wojewoda w postępowaniu odwoławczym. Niewykluczona jest inna możliwość uzupełnienia dotychczasowego postępowania, jeśli uzna taką konieczność organ I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Koszty obejmują: wpis sądowy w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł.