II OSK 654/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2578/21 w sprawie ze skargi J. N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2578/21 oddalił skargę J. N. (dalej skarżący) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2017 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla objętej postępowaniem legalizacyjnym inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. [...], obręb [...]. Sąd I instancji stwierdził w szczególności, że Minister w swoim rozstrzygnięciu w sposób rzeczowy i przekonujący wykazał, dlaczego uzgadniany projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji nie da się pogodzić z zadaniami, które organ konserwatorski powinien mieć na uwadze w związku z objęciem ochroną wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego [...]. Uzasadnienie kontrolowanego postanowienia w analizowanej części opiera się na ocenie, która nie pozostaje dowolna. Wręcz przeciwnie – organ opisując przeobrażenia historycznej zabudowy [...] i założenia systemu przestrzennego miejscowości, szczegółowo wskazał na formy zachowanego układu komunikacji wewnętrznej, w tym dające się w dalszym ciągu odtworzyć przejścia ([...]) od strony ul. [...] oraz ul. [...] w obrębie linii murów miejskich. Ponadto uznanie innych podmiotów poza skarżącym, który wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla samowolnie zrealizowanej inwestycji, za strony postępowania uzgodnieniowego pozostaje wadliwością (art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa) w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej upzp)), nie mającą jednakże wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu za niesporne należy uznać, że osoby, których udziałowi w postępowaniu uzgodnieniowym skarżący się sprzeciwił, nie podjęły jako strony w sprawie, w jego toku, jakichkolwiek czynności procesowych kształtujących bieg postępowania i wydane rozstrzygnięcie. Realizując nałożony na Sąd wymóg zamieszczenia oceny prawnej dotyczącej wyznaczonego w sprawie kręgu stron postępowania, który jest kształtowany treścią art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) i wynika z uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 października 2021 r. sygn. II OSK 3634/18 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2018 r. sygn. IV SA/Wa 2834/17, Sąd zobowiązany jest w odniesieniu do postępowania sądowego dodatkowo wskazać, że podmiotom pominiętym na etapie postępowania zakończonego ww. wyrokiem zostały doręczone odpisy skargi, odpowiedzi na skargę oraz pismo pełnomocnika skarżącego z 25 maja 2018 r. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 4 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 6 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446, dalej uozoz) poprzez błędne przyjęcie, że nieistniejący wykształcony historyczny układ komunikacyjny, za pomocą którego we wcześniejszych okresach historycznych odbywało się skomunikowanie zamkniętych wnętrz parceli oficyn i kamienic, uniemożliwia usytuowanie przedmiotowego obiektu na terenie działki o nr ewid. [...] obręb [...], a przedmiotowy budynek stanowi element dysharmonizujący w historycznym układzie urbanistycznym, podczas gdy ochrona zabytku powinna być ochroną realną i dotyczyć istniejących elementów układu komunikacyjnego; b) art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że brak jest podstaw dla dokonania uzgodnienia w toczącym się postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, podczas gdy przedmiotowy budynek spełnia wymogi zezwalające na jego wykonanie i dokończenie procesu legalizacji; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 28 i art. 29 Kpa poprzez zaakceptowanie, że organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie przyznały status strony osobom i podmiotom, które nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu uzgodnieniowym i bezzasadne przyjęcie, że uznanie innych podmiotów poza skarżącym za strony postępowania uzgodnieniowego pozostaje wadliwością niemającą wpływu na wynik sprawy, podczas gdy podmioty bezzasadnie uznane za stronę tych postępowań składały w jego toku pisma i wnioski, które stały się podstawą ustaleń organów administracyjnych, co miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez brak uwzględnienia naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów procesowych w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego i zaakceptowanie ograniczenia postępowania dowodowego do twierdzeń osób nieposiadających statusu strony w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczących rzekomego zakłócenia przez przedmiotowy obiekt budowlany istniejącego układu komunikacyjnego; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez pominięcie, że obsługa komunikacyjna inwestycji oraz działek do niej przyległych odbywa się od strony ulicy Wąskiej, zgodnie z przebiegiem historycznego traktu wewnętrznego, co spowodowało błędne przyjęcie, że usytuowanie obiektu zaciera przedstawiony przez organy administracji publicznej układ komunikacyjny, zniekształcając kompozycję założenia przestrzennego stanowiącego przedmiot ochrony konserwatorskiej; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 125 § 2 i art. 126 Kpa poprzez zaakceptowanie, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako organ II instancji, nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego; e) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez brak pełnego wyjaśnienia w uzasadnieniu podstawy prawnej orzeczenia, tj. art. 151 Ppsa, a w konsekwencji brak możliwości prześledzenia toku myślowego Sądu oraz kontroli wydanego orzeczenia w tym zakresie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp postanowienie uzgadniające jest wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają jednak w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie, a w jakich się uzgodnienia takiego odmawia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organu ochrony zabytków. Przy tym powinna ona każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. 3.3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez organy ocena i odwołanie się do art. 4 pkt 2 uozoz w pełni realizuje zasady uznania administracyjnego i nie może zostać uznane za dowolne. Za trafne należało uznać stanowisko organu wskazujące, że u podstaw odmowy uzgodnienia projektu decyzji leży zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie. Jak przekonująco wykazały to organy, wzniesiony z materiałów ahistorycznych samowolnie obiekt stanowi element dysharmonizujący historyczny układ urbanistyczny. Ze względu na użyte materiały (blacha falista) i brak dostosowania w zakresie formy architektonicznej do innych budynków gospodarczych przedmiotowy budynek nie spełnia wymogów konserwatorskich. Ponadto odmowa uzgodnienia ma na celu zapobieżenie niszczeniu historycznego rozplanowania traktów komunikacyjnych ukształtowanych w XIX w. W tym kontekście nie mają znaczenia prawnego twierdzenia skarżącego o tym, że ochrona konserwatorska powinna być realna i dotyczyć istniejących elementów układu komunikacyjnego. Ponadto art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie regulują materialnoprawnych zasad uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy przez organy konserwatorskie. Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadne. 3.4. W świetle powyższego nie sposób Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, ponieważ ustalony stan faktyczny był jednoznaczny tj. wykazano naruszenia zasad ochrony układu urbanistycznego. Prawidłowo też przyjęto, że usytuowanie obiektu zaciera przedstawiony przez organy administracji publicznej układ komunikacyjny, zniekształcając kompozycję założenia przestrzennego stanowiącego przedmiot ochrony konserwatorskiej. Kwestią, która wymagała wyjaśnienia była ocena, jak zamierzona inwestycja wpłynie na zabytkową wartość całego założenia przestrzennego. A ta ocena, jak wskazano wyżej, nie narusza prawa. Ponadto w świetle tak ustalonego stanu faktycznego przez organ I instancji nie było potrzeby ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez Ministra, który dysponował pełnym materiałem dowodowym. Nie został zatem naruszony art. 107 § 3 w zw. z art. 125 § 2 i art. 126 Kpa. 3.5. Należy również zgodzić się z Sądem I instancji, że błędne uznanie właścicieli nieruchomości sąsiednich za strony postępowania uzgodnieniowego nie ma wpływu na prawidłowość samego orzeczenia. Sam fakt zawiadomienia podmiotu, niebędącego w istocie stroną postępowania administracyjnego, nie jest równoznaczny z koniecznością uznania, że wydana w takiej sprawie decyzja jest obciążona wadą prawną skutkującą konicznością jej uchylenia. Należy także zauważyć, że w toku postępowania pozostałe strony nie inicjowały jakichkolwiek postępowań wpadkowych, nie składały też środków odwoławczych. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 28 i art. 29 Kpa. 3.6. Niezasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez brak pełnego wyjaśnienia w uzasadnieniu podstawy prawnej orzeczenia, tj. art. 151 Ppsa. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem w sposób niezwykle klarowny, dlaczego zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności, a zatem dlaczego zastosował art. 151 Ppsa. 3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem na podstawie art. 258-261 Ppsa w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.