I SA/Wa 2525/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), Protokolant Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Minister Rodziny i Polityki Społecznej zaskarżoną decyzją z 9 sierpnia 2021 r. nr DSZ-V.5321.1.671.2021.AC po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania [...] (Skarżąca) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 1 ust. 2 i 3, art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z 8 czerwca 2021 r. nr PS-IX.9471.3916.2019.AD.ŚW.NP w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 19 marca 2021 r. nr PS-IX.9471.3916.2019.AD.ŚW.6 Wojewoda Podlaski zmienił ustalone decyzją z 19 lutego 2021 r. nr PS-IX.9471.3916.2019. AD.ŚW.3 prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego Skarżącej na dzieci: [...] w ten sposób, że przyznał Skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego w wysokości 500 zł miesięcznie na dzieci: [...] w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. oraz w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 31 maja 2021 r. oraz przyznał świadczenie wychowawcze w wysokości dodatku dyferencyjnego na dzieci: [...] w kwocie 38,52 zł miesięcznie na okres od 1 października 2019 r. do dnia 31 marca 2020 r. oraz od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 31 marca 2021 r. W konsekwencji powyższej decyzji Wojewoda Podlaski ustalił na mocy ww. decyzji z 8 czerwca 2021 r., że świadczenie wychowawcze wypłacone Skarżącej za okres od 1 października 2019 r. do 31 marca 2020 r. oraz w okresie od 1 lipca 2020 r. do stycznia 2021 r. w łącznej kwocie 11.998,48 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty i wezwał Skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda Podlaski podkreślił, że z uwagi na zatrudnienie ojca dzieci na terytorium Królestwa Norwegii w sprawie Skarżącej zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, wskazując, że nie świadczenia pobierane przez ojca dzieci w Norwegii nie były przez niego przekazywane dzieciom. Zaskarżoną decyzją z 9 sierpnia 2021 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania Skarżącej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z 8 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z odpowiedzi instytucji norweskiej przekazanej do Wojewody Podlaskiego w okresie od 1 marca 2019 r. Norwegia wypłaciła na dzieci Skarżącej świadczenie rodzinne w wysokości 2108 koron norweskich. Organ powołał treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i stwierdził, że w tym postępowaniu nie bada zasadności przyznania prawa do świadczenia wychowawczego wyłącznie w wysokości dodatku dyferencyjnego, gdyż postępowanie w tym zakresie zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody Podlaskiego z 19 marca 2021 r. Organ powołał się na treść art. 16 ust. 10 i art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i stwierdził, że obowiązek zwrotu jest instytucją zapobiegającą pobieraniu świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego przez osoby nieuprawnione do nich, które w toku postępowania nie wykazały całego, istotnego dla sprawy stanu faktycznego, albo też zaniechały realizacji ciążącego na nich, jako uprawnionych, obowiązku informowania organu, o każdej zmianie okoliczności faktycznych mających wpływ na dalsze przysługiwanie świadczenia, a organ z urzędu nie wykrył tych zdarzeń ani w postępowaniu, ani też w ramach kontroli legalności pobierania świadczeń rodzinnych. Organ odwoławczy podkreślił, że we wniosku Skarżąca została pouczona, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w szczególności zaistnienia okoliczności wymienionych w oświadczeniu, jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie oraz że niepoinformowanie organu właściwego o tych zmianach może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji - koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wskazał, że w związku z przyznaniem Skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego za okres od 1 października 2019 r. do 31 marca 2020 r. oraz od 1 lipca 2020 r. do 31 marca 2021 r. wyłącznie w wysokości dodatku dyferencyjnego należy uznać, że świadczenie wychowawcze wypłacone w pełnej kwocie za ww. okres jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi. Nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz podlega potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych, zasiłków dla opiekunów i świadczenia wychowawczego, w myśl art. 25 ust. 7 i 8 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Ponadto, organ pouczył Skarżącą o treści art. 25 ust. 10 tej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w całości wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 25 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu obowiązującym w okresie, którego decyzja dotyczy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pobrane przez Skarżącą świadczenie wychowawcze było świadczeniem nienależnym, w sytuacji gdy świadczenia na [...] były w okresach październik 2019 r. - marzec 2020 r. i lipiec 2020 r. - styczeń 2021 r. pobierane w Norwegii przez [...], który w dacie pobierania owych świadczeń nie był członkiem rodziny [...], gdyż związek małżeński [...] został rozwiązany przez rozwód wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt [...]. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Stwierdziła, że skoro Skarżąca i [...] - z uwagi na rozwiązanie ich małżeństwa przez rozwód - nie stanowili rodziny w ww. okresach, to przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego nie znajdują względem nich zastosowania. W konsekwencji, uznanie pobranego przez Skarżącą świadczenia wychowawczego w spornych okresach nie może zostać uznane za nieuprawnione, a co za tym idzie, nie powinno podlegać zwrotowi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrolując wydane w sprawie decyzje Sąd stwierdził, że nie są one zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 1 ust. 3 powołanej ustawy prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2 (obywatelom polskim i w określonych tym przepisem sytuacjach cudzoziemcom), jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Rozpoznając tę sprawę organy przyjęły, że przywołane w cytowanym przepisie zastrzeżenie odnoszące się do przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, znajdzie w tej sprawie zastosowanie. Podstawą tak dokonanej oceny było ustalenie, że [...] - ojciec dzieci Skarżącej jest zatrudniony w Norwegii. Organy ustaliły nadto, że instytucje norweskie wypłaciły od 1 marca 2019 r. na dzieci Skarżącej świadczenia rodzinne w wysokości 2108 koron norweskich. Skarżąca została natomiast uznana za osobę, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze w tym samym okresie w Polsce i w związku z tym kontrolowanymi w tej sprawie decyzjami – stosownie do treści art. 16 ust. 10 oraz art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – Skarżąca została zobowiązana do jego zwrotu wraz z odsetkami. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organów jest błędne. Organy przede wszystkim zaniechały dokonania w tej sprawie wykładni pojęcia "członek rodziny" określonego w art. 16 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i błędnie tym samym założyły, że [...] - ojciec dzieci Skarżącej jest jej członkiem rodziny w rozumieniu przepisu art. 1 lit. i akapit 1 ppkt i rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z jego treścią członek rodziny oznacza m.in. każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo na mocy którego przyznawane są świadczenia. Przepis ten wprost odsyła zatem do ustawodawstwa krajowego, które w omawianej ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci takiej definicji nie zawiera. Definicję rodziny w polskim systemie prawnym określa natomiast art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym "rodzina" – to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. I OSK 1536/12). Definicję rodziny zawiera także art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że przez rodzinę rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się natomiast dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Z akt sprawy wynika, że wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2016 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...] I Wydział Cywilny rozwiązał przez rozwód małżeństwo Skarżącej i [...] (z jego winy) i przy Skarżącej ustalił miejsce pobytu ich dzieci. Zdaniem Sądu, sam fakt, że [...] jest ojcem dzieci Skarżącej, co podkreśla organ w odpowiedzi na skargę, z całą pewnością nie jest wystarczający do uznania go za członka jej rodziny w rozumieniu powołanych wyżej przepisów prawa, szczególnie wobec treści powołanego wyroku rozwodowego. Skarżąca w toku postępowania, już w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniosła przy tym, że [...] nigdy nie przekazywał dzieciom świadczeń otrzymanych z instytucji norweskich. Powyższe, podnoszone w odwołaniu okoliczności nie zostały wyjaśnione przez organy i nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, co świadczy o jego istotnym deficycie. Sąd podkreśla, że przyjęta interpretacja ww. przepisów zgodna jest z ratio legis ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Celem bowiem świadczenia wychowawczego jest stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Jeżeli zatem ojciec dzieci niebędący mężem matki nie uczestniczy w wychowywaniu dzieci i nie wykonuje nad nimi opieki, to trudno uznać, że będzie on uprawniony do ww. świadczenia. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 22 omawianej ustawy, który w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, nakazuje przyznać świadczenie temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 430/20). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcia organów ustalające i zobowiązujące Skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego zostały wydane pomimo braku wyjaśnienia powyżej opisanych okoliczności. Obowiązkiem organu było bowiem uwzględnić twierdzenia Skarżącej podniesione w odwołaniu – również w kontekście ww. wyroku rozwodowego – i ocenić je (zbadać), czego organ odwoławczy nie uczynił. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16 i z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1481/19). Na marginesie tylko Sąd zauważa, że jak stwierdził Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 2 kwietnia 2020 r. wydanym w sprawie C-802/18 (odwołując się do wcześniejszych orzeczeń, w tym do powołanych w odpowiedzi na skargę wyroków w sprawach: C-378/14 – Trapkowski i C-363/08 – Slanina), świadczenia rodzinne ze swej natury nie mogą być uważane za należne danej osobie w oderwaniu od jej sytuacji rodzinnej. Reasumując Sąd stwierdza, że zaprezentowane w wydanych w sprawie decyzjach rozumienie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczy o niewłaściwej ocenie przez organy administracji sytuacji rodzinnej Skarżącej. Organy orzekające w sprawie nie zgromadziły przy tym w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie dokonały jego prawidłowej oceny, a tym samym naruszyły przepisy art. 7, art. 7a, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali, czy świadczenia otrzymane z Norwegii nie zostały faktycznie przekazane dzieciom Skarżącej, realizując opisany cel określony w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i dopiero wówczas oceni, czy świadczenie pobrane przez Skarżącą w spornym okresie w Polsce było faktycznie nienależne. W zależności od wyniku poczynionych ustaleń organ wyda rozstrzygnięcie zgodne z przepisami prawa.