II SA/Gl 1419/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze skarg Przedsiębiorstwa "A" S.A. w T i "B" Sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz każdej skarżącej Spółki po 997,00 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem, który wpłynął do organu w dniu 30 kwietnia 2021 r. T. S.A wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "zmiana sposobu użytkowania 12- kondygnacyjnego budynku z przeznaczeniem na obiekt o funkcji mieszkalnej, biurowej i handlowo—usługowej na działkach nr [...], [...], [...] i [...] położonych przy ulicy [...] w T.". Prezydent Miasta T. (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją z dnia 21 lipca 2021 r., nr [...], ustalił dla T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) warunki zabudowy dla wymienionej powyżej inwestycji. W decyzji tej zawarł ustalenia dotyczące funkcji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu podał, że na terenie, na którym planowana jest inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania 12- kondygnacyjnego budynku. Gabaryty i parametry przedmiotowego budynku nie ulegną zmianie, stąd organ odstąpił do wyznaczania parametrów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Podstawą wydania są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. W celu ustalenia wymagań organ wyznaczył obszar analizowany, stwierdzając, że obiekt sąsiaduje z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi, handlowo-usługowymi, przemysłowymi, biurowymi oraz budynkami oświatowymi. W związku z powyższym przedsięwzięcie nie stoi w sprzeczności z istniejącą zabudową i funkcją w terenie analizowanym. Pismami z dnia 28 lipca 2021 r. "C." S.A. z siedzibą w T. oraz z dnia 9 sierpnia 2021 r. D. Sp. z o.o. z siedzibą w T., reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników (dalej: uczestnicy postępowania) złożyli odwołania na powyższą decyzję. W pierwszym odwołaniu zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: - art. 61 § 4, art. 28 oraz art. 10 § Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 24 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyłączenie się przez organ pierwszej instancji od rozpoznania niniejszej sprawy, -- art. 7, art. 11, art. 77 §, art. 80 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez wyczerpujące zebranie, rozpatrzenie oraz ocenę materiału dowodowego i pominięcie okoliczności, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane byłoby w sąsiedztwie zakładów produkcyjnych odwołującego emitujących hałas, drgania, pyły, gazy oraz zapachy, a tym samym niezbadaniu wpływu tych czynników na życie i zdrowie przyszłych mieszkańców i użytkowników planowanego przedsięwzięcia, - art. 63 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niewydanie postanowienia o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pomimo, że zamierzone przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 1 ust. 2 pkt 5 i pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie tego przepisu, a co za tym idzie nie uwzględnienie przy wydaniu decyzji wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz prawa własności skarżącego, - art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez brak rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uznanie, że planowana inwestycja spełnia wymagania wynikające z obowiązku zachowania zasady tożsamej funkcji i sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich oraz zasady dobrego sąsiedztwa, przez co nie będzie sprzeczna z aktualnym sposobem korzystania z nieruchomości sąsiednich w analizowanym obszarze działania. Jednocześnie odwołujący wniósł o uzupełnienie postępowania dowodowego o dopuszczenie dowodu z decyzji organu pierwszej instancji zezwalającej odwołującemu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza (z dnia 15 października 2013 r.) oraz decyzji zmieniającej (z dnia 3 marca 2016 r.). Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozwinął postawione zarzuty podkreślając pominięcie w sprawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niedokładne i pobieżne przeprowadzenie analizy w aspekcie spełniania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W drugim odwołaniu Spółka D. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na przyjęciu, że dokonanie oceny zgodności zabudowy z zasadą kontynuacji funkcji i innymi parametrami wskazanymi w tym przepis odnosi się do nowej zabudowy, rozumianej jako inwestycja rozpoczynana od podstaw, z wyłączeniem inwestycji polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku, - art. 61 ust. 1 pkt 1 przywołanej powyżej ustawy w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i poprzez zaniechanie wykonania analizy funkcji i cech zabudowy w odniesieniu do obszaru analizy zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającego na przyjęciu, że zamierzona inwestycja spełnia wymagania wynikające z obowiązku zachowania zasady kontynuacji funkcji w zakresie wysokości budynków planowanej inwestycji, - art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 3 ust. 1 i § 7 ust. 4 cytowanego rozporządzenia poprzez zaniechanie wykonania analizy funkcji i cech zabudowy w odniesieniu do obszaru analizy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie decyzji o odmowie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W uzasadnieniu odwołania podkreśliła, że wydanie tej decyzji dokonane zostało przy całkowitym pominięciu zgodności zamierzonej inwestycji z zasadą kontynuacji funkcji, usprawiedliwione tym, iż inwestycja nie polega na budowie nowego obiektu lecz na zmianie przeznaczenia użytkowania istniejącego obiektu. W ocenie odwołującej Spółki z taką interpretacją nie można się zgodzić. Spółka podniosła, że przedmiotowy budynek stanowi jeden z trzech bliźniaczych budynków wykorzystywanych w celach produkcyjno- usługowych i przeznaczenie to nie uległo zmianie. Pomimo wyburzenia jednego z budynków dawnej siedziby [...], plany inwestycyjne zatwierdzone przez organy Miasta T. przewidują wzniesienie w tym miejscu także budynku handlowo- usługowego. Podniosła też, że usytuowanie pomieszczeń mieszkalnych w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu produkcyjnego skarżącej, prowadzić będzie do powstania konfliktów związanych z potencjalnymi immisjami, mającymi źródło w działalności produkcyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium, organ drugiej instancji) zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 8 września 2021 r., nr SKO.UL/41.7/342/2021/11753, działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przytoczeniu treści złożonych odwołań Kolegium stwierdziło, że po wyznaczeniu obszaru analizy zasadnie przyjęto, iż planowany obiekt ma być zlokalizowany w otoczeniu istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowej. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji przyjął, że zmiana sposobu użytkowania 12-kondygnacyjnego budynku z przeznaczeniem na obiekt o funkcji mieszkalnej, biurowej i handlowo - usługowej spełnia warunek kontynuacji funkcji wstępującej w sąsiedztwie. Stwierdzono też, że spełnione zostały pozostałe przesłanki z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium nie stwierdziło naruszenia art. 61 § 4 oraz art. 28 i art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie błędnego oznaczenia przez organ pierwszej instancji kręgu stron postępowania, a także art. 24 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyłączenie się organu pierwszej instancji od rozpoznania tej sprawy. Nie stwierdziło też naruszenia art. 63 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 2 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Odrębnymi pismami z dnia 4 października 2021 r. "C." S.A, a z dnia 8 października 2021 r. D. Sp. z o.o. w T. złożyły skargi na powyższą decyzję. W pierwszej skardze "C." S.A powtórzyła zarzuty przedstawione w odwołaniu. W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W obszernym uzasadnieniu rozwinęła postawione zarzuty w szczególności podkreślając braki przedmiotowego postępowania w zakresie ustalenia istotnych okoliczności spraw w zakresie lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia oraz wpływu na planowaną inwestycję najbliższego otoczenia, w którym funkcjonują zakłady przemysłowe emitujące do powietrza zanieczyszczenia z działających spawalni, lakierni oraz pozostałego zakładu. W ocenie skarżącej okoliczności te powinny być przez organ szczegółowo rozważone w świetle obowiązującej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, celem ustalenia czynników mających istotny i negatywny wpływ na życie i zdrowie ludzie. W ocenie skarżącej organ pominął w postępowaniu okoliczność bezpośredniego sąsiedztwa w stosunku do planowanej inwestycji zakładu przemysłowego emitującego hałas o różnym stopniu nasileniu i natężeniu oraz emitującego do powietrza różne zanieczyszczenia na podstawie udzielonych zezwoleń, nie przeprowadził także wyczerpującej analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu . W drugiej skardze Spółka D. także powtórzyła zarzuty zaprezentowane w odwołaniu, tj. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 3 ust. 1 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez zaniechanie wykonania analizy funkcji i cech zabudowy w odniesieniu do obszaru analizy. Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz przyznanie stronie skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzuciła organom całkowite pominięcie analizy pod kątem zgodności zamierzonej inwestycji z zasadą kontynuacji funkcji. Podkreśliła, że przedmiotowy, przewidziany do zmiany sposobu jego użytkowania obiekt stanowił część kompleksu przemysłowego, który nigdy nie był wykorzystywany na cele mieszkaniowe. Zwracając uwagę na fakt, iż w najbliższym sąsiedztwie dominuje zabudową usługowa w postaci sklepów wielkopowierzchniowych lub terenów przemysłowych planowane przeznaczenie przedmiotowego budynku nie wpisuje się zagospodarowanie najbliższego terenu. Prowadzi do to naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy nie podzielając argumentacji skarżących wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Do skarg odniosła się także T. SA w pismach z dnia 8 i 6 grudnia 2021 r. wnosząc o oddalenie wymienionych skarg, podkreślając, iż planowane zamierzenie dotyczy zmiany użytkowania istniejącego obiektu, a nie obiektu nowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadne inne powody nie mogą mieć wpływu na ocenę wydanych w sprawie decyzji. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając zarzuty skargi oraz badając zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem powyższych kryteriów Sąd uznał, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W niniejszej sprawie decyzja dotyczy zmiany użytkowania istniejącego obiektu budowlanego. Dotyczy ona konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, a ustalenia dla zagospodarowania obszaru czynione winny być z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków. W rozpatrywanej sprawie nie może być wątpliwości co do dopuszczalności przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania 12- kondygnacyjnego budynku z przeznaczeniem na obiekt o funkcji mieszkalnej, biurowej i handlowo - usługowej na wskazanych działkach w T. Tak jak w przypadku ustalenia warunków dla nowej zabudowy, organ winien przeprowadzić analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w wyznaczonym obszarze zabudowy. Wobec tego, iż obiekt jest istniejący, brak jest zatem potrzeby wyznaczenia parametrów zabudowy, ale nie można pominąć dokładnej i szczegółowej analizy kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizowanej sprawie skarżący konsekwentnie, tak w odwołaniach, jak i w skargach zarzucają organom zbyt pobieżną analizę funkcji zabudowy tego terenu, podkreślając umiejscowienie przedmiotowego obiektu w terenie zabudowy przemysłowej, charakteryzującej się warunkami funkcjonowania trudnymi do zaakceptowania dla przewidzianej funkcji mieszkaniowej. W ocenie skarżących Spółek organy nie odniosły się do zgłaszanych zaostrzeń w tym zakresie, nie wyjaśniając sprawy w sposób nie budzący wątpliwości co do podnoszonych zastrzeżeń, szczególnie w aspekcie naruszenia przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podnieść w tym miejscu należy, że w postępowaniu odwoławczym, organ zobowiązany jest do ponownego, wyczerpującego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a w szczególności do ustosunkowania się do zgłoszonych zarzutów i argumentów, jak i dowodów zawartych we wniesionym środku zaskarżenia. Niedopełnienie przez organ tych obowiązków stanowi naruszenie art. 127 § 3 w związku z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc w wyniku złożenia odwołania organ jest obowiązany ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę, przy czym w trakcie jego rozpatrywania niedopuszczalne jest pominięcie zarzutów sformułowanych w owym odwołaniu. Obowiązkiem organu jest odniesienie się do tych zarzutów, dowodów - uwzględnienie ich, ze skutkiem dla treści rozstrzygnięcia lub wyjaśnienie, dlaczego ocenia się je jako niezasadne czy też niemające wpływu na wynik sprawy. Z akt postępowania, jak i decyzji organu odwoławczego wynika natomiast, że organ w toku postępowania nie odniósł się w sposób wyczerpujący do stanowiska odwołujących Spółek wyrażonych we wniesionych odwołanich. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia nie pozwala zatem na przyjęcie, że w toku postępowania przeprowadzonego przez organ odwoławczy podjęto wystarczające czynności, celem zbadania i oceny okoliczności podniesionych przez strony skarżące. Wobec powyższego za uzasadnione Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w aspekcie lakonicznego i niewyjaśniającego wątpliwości postępowania organu, w zakresie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 63 ust. 1 związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy W rozpoznawanej sprawie nie można więc stwierdzić właściwego wypełnienia przez Kolegium obowiązków wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego), która wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Reasumując, ujawnienie powyższych naruszeń przepisów postępowania stanowiło podstawę do uchylenia Sąd zaskrzonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję w uzasadnieniu której rozważy wszystkie argumenty i zarzuty zgłoszone w odwołaniach przez skarżące strony. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit.a i lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy tej ustawy z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.jedn. Dz.U. 2018 r., poz. 265).