II GSK 1146/22

POSTANOWIENIE Dnia 11 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 218/22 w sprawie ze skargi B. N. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie w przedmiocie objęcia obowiązkiem kwarantanny postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 218/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę B. N. (skarżący) na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie (dalej w skrócie: PPIS w Olsztynie) w przedmiocie objęcia kwarantanną. W przedmiotowej sprawie B. N. został objęty kwarantanną trwającą od 18 do 24 stycznia 2022 r., z uwagi na kontakt z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2. Informacja o objęciu kwarantanną została przekazana skarżącemu w sposób określony w § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 z późn. zm.). W. N., reprezentująca B. N., skierowała pismo zatytułowane "odwołanie", które wpłynęło do PPIS w Olsztynie w dniu 25 stycznia 2022 r. Zostało ono przekazane w dniu 3 lutego 2022 r. do Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej w skrócie: WMPWIS), który w postanowieniu z 28 lutego 2022 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując, że kwarantanna jest nakładana z mocy prawa, a czynności wykonywane w tym zakresie mają charakter materialno-techniczny. Wpis dokonywany przez organy inspekcji sanitarnej do systemu teleinformatycznego przy Ministrze Zdrowia, jak również przekazywana informacja o tym fakcie przez organy inspekcji sanitarnej w drodze środków porozumiewania się na odległość nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Odwołujący został pouczony o terminie i sposobie wniesienia skargi do WSA w Olsztynie. Jednak nie skorzystał z tej możliwości, wniósł natomiast skargę, którą WSA odrzucił opisanym na wstępie postanowieniem, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), uznając, że objęta skargą czynność nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kognicji Sądu nie jest postanowienie WMPWIS stwierdzające niedopuszczalność odwołania, lecz czynność objęcia kwarantanną, "która została ostatecznie rozstrzygnięta przez organ odwoławczy". Sąd przytoczył pojęcie decyzji ostatecznej wynikające z art. 16 § 1 k.p.a. Powołał się także na art. 125 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a. dotyczące zaskarżania postanowień, a następnie wskazał, że "W konsekwencji za bezprzedmiotowe należy uznać wniosek skargi o przywrócenie terminu do zaskarżenia czynności, czy też same zarzuty skargi w przedmiocie stosowania kwarantanny". Sąd zauważył, że przepisy nie przewidywały wydania i doręczenia decyzji o obowiązku poddania się kwarantannie oraz że "sama czynność zakomunikowania o obowiązku poddania się kwarantannie ma charakter materialno-techniczny. W rezultacie nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego". Wskazał również, że "Tylko w sprawach ze skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uznając zasadność skargi, sąd administracyjny uchyla akt lub stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 p.p.s.a.). O tym czy dany akt podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie decyduje samoistnie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., o tym decydują przepisy prawa materialnego, które regulują dane zagadnienie." Jako ilustrację tego problemu przytoczył przykład dotacji oświatowych rozważanych w orzecznictwie Sądu Najwyższego i zwrócił uwagę na wyodrębnienie w strukturach sądownictwa pionów zajmujących się rozstrzyganiem spraw (sporów) cywilnych, karnych, administracyjnych. Zwrócił też uwagę, że "sąd powszechny powinien udzielić ochrony prawnej zabiegającej o nią osobie, które jej nie uzyskała na drodze sądowoadministracyjnej". Zdaniem Sądu objęta skargą czynność "nie została podjęta przez organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a tym bardziej ścisłym. Nie rozstrzyga też o prawach i obowiązkach administracyjnoprawnych skarżącego. Nie jest ona zatem sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a.". W ocenie Sądu tylko decyzje w zakresie sankcji za uchylanie się od obowiązku kwarantanny podlegają kognicji sądów administracyjnych. Sąd wskazał, że analogiczne stanowisko wyraził też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z 9 lutego 2022 r., V SA/Po 1004/21. Od przedmiotowego postanowienia WSA w Olsztynie skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przywrócenie terminu do wniesienia skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z 18 stycznia 2022r. w przedmiocie skierowania B. N. na kwarantannę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzeł się przeprowadzenia rozprawy. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1) § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2021 r.) - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na nieuznaniu, że w zakresie, w jakim zwolnił on organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r. poz. 2069, dalej: u.z.ch.z.l.), naruszając tym samym zarówno ww. przepisy ustawowe jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; 2) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f oraz art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. - przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na uznaniu, że do nałożenia kwarantanny w niniejszej sprawie nie było potrzebne wydanie decyzji administracyjnej (wskutek zastosowania sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r., wyłączającego formę decyzji administracyjnej bez stosownej podstawy ustawowej), co doprowadziło do nielegalnego pozbawienia skarżącego wolności, wbrew art. 31 ust. 3, art. 41 ust. 1 i art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP; 3) art. 78 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie skarżącego gwarancji i środków procesowych związanych z zasadą dwuinstancyjności postępowania; 4) art. 41 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie i pozbawienie skarżącego rzeczywistej możliwości zweryfikowania przez sąd legalności pozbawienia wolności; 5) art. 178 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie i nieodmówienie zastosowania niezgodnego z ustawą § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r.; 6) art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z zw. z art. 1 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że objęcie skarżącego kwarantanną, bez wydania decyzji, nie stanowiło czynności z zakresu administracji publicznej zaskarżalnej do sądu administracyjnego; 7) art. 86 § 1 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie i nieprzywrócenie terminu do wniesienia skargi, mimo wykazania przez skarżącego, że nie dokonał tej czynności bez swojej winy. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Spór w tej sprawie dotyczył tego czy sprawa objęcia obowiązkiem kwarantanny podlega kognicji sądu administracyjnego. W zaskarżonym postanowieniu WSA odrzucił skargę, przyjmując brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie z tego powodu, że zaskarżona czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie o objęciu skarżącego kwarantanną nie została podjęta przez organ administracji, nie jest decyzją administracyjną lecz czynnością materialnotechniczną nie podlegającą skardze, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach administracyjnych skarżącego i nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a. Zdaniem NSA to stanowisko Sądu pierwszej instancji jest całkowicie niezasadne, gdyż sprawa objęcia obowiązkową kwarantanną podlega kognicji sądów administracyjnych. Kognicja ta została ukształtowana w p.p.s.a., obejmując w szczególności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na decyzje, niektóre rodzaje postanowień oraz na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn .Dz. U. z 2021r. poz. 1540, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ogólnie należy stwierdzić, że kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi jest kryterium sprawy "z zakresu administracji publicznej" oraz element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, a jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Zdaniem NSA objęcie strony obowiązkiem kwarantanny dotyczy obowiązku o charakterze administracyjnym, a zatem rozstrzygnięcie w tej kwestii prowadzące do nałożenia tego obowiązków, podlega kognicji sądu administracyjnego niezależnie od tego czy przyjąć, że powinno to nastąpić w formie decyzji administracyjnej czy czynności materialnotechnicznej organu. Nie budzi też wątpliwości NSA, wbrew twierdzeniu Sądu w zaskarżonym postanowieniu, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Olsztynie jest organem administracji publicznej, a dokładniej: organem administracyjnym. Znajduje się on w strukturze organizacyjnej administracji publicznej i wyposażony został w kompetencje administracyjne. W ocenie NSA zasadny jest zatem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia w zaskarżonym postanowieniu WSA w Olsztynie prawa do sądu poprzez naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 45 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 w zw. z art. 78 ust. 1 Konstytucji RP. Całkowicie niezasadne są wywody Sądu sformułowane w tej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dotyczące zakresu kognicji sądów administracyjnych i sposobu rozumienia pojęcia sprawy administracyjnej. Pojęcie sprawy administracyjnej Sąd zdaje się utożsamiać z pojęciem sprawy sądowej w rozumieniu art. 45 Konstytucji, co nie jest prawidłowe. Pozbawione jakichkolwiek podstaw w tej sprawie jest twierdzenie Sądu, że zaskarżona w tej sprawie czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie objęcia skarżącego kwarantanną nie została podjęta przez organ administracji i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach administracyjnych skarżącego. Sąd nie uzasadnił tych swoich twierdzeń w taki sposób, by można było ustosunkować się do podniesionych w tym względzie argumentów. Nie wiadomo zatem z jakiego powodu Sąd uznał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Olsztynie nie jest organem administracji publicznej ani też z jakiego powodu Sąd przyjął, że kształtowanie administracyjnoprawnej sytuacji strony przez organ poprzez objęcie jej administracyjnoprawnymi obowiązkami nie jest "rozstrzyganiem o prawach i obowiązkach administracyjnych skarżącego". Samo rozstrzygnięcie przez NSA o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w sprawie objęcia obowiązkiem kwarantanny nie oznacza jeszcze automatycznie dopuszczalności wniesionej w tej sprawie skargi. Zależy ona bowiem od wyniku przeprowadzonej oceny dopuszczalności tej skargi z punktu widzenia zachowania przez skarżącego wymogów formalnych i fiskalnych, w tym w szczególności zachowania terminu do złożenia skargi. W ustaleniu spełnienia tych wymogów NSA nie może wyręczyć Sądu pierwszej instancji, gdyż w ten sposób doszłoby do pozbawienia strony prawa do dwóch instancji sądowych. Z tego powodu NSA na tym etapie postępowania zmuszony jest ograniczyć się wyłącznie do sformułowania poglądu prawnego dotyczącego dopuszczalności kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. WSA ponownie rozpoznając skargę, powinien zatem uwzględnić powyższy pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego o dopuszczalności kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, a następnie ocenić dopuszczalność wniesienia tej skargi z punktu widzenia spełnienia jej wymogów formalnych i fiskalnych, uwzględniając również zapadłe już rozstrzygnięcie organu stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a w razie uznania dopuszczalności skargi w tej sprawie – dokonać oceny jej merytorycznej zasadności. Badanie zachowania wymogów formalnych wniesienia skargi w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji wymagać będzie jednoznacznego rozstrzygnięcia w jakiej formie doszło do objęcia obowiązkiem kwarantanny, gdyż od tego zależeć będzie między innymi kwestia ewentualnego uchybienia terminu do zaskarżenia tej decyzji/czynności i w konsekwencji rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. NSA nie jest władny, by zastąpić w tym Sąd pierwszej instancji, doszłoby bowiem wówczas do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o czym była już mowa. Zwrócenia szczególnej uwagi wymaga, że sporządzone w tej sprawie uzasadnienie postanowienia WSA zawiera liczne niedostatki i, pomimo jego pozornej obszerności, w istocie nie zawiera jednoznacznego i konsekwentnego stanowiska Sądu dotyczącego formy rozstrzygnięcia o objęciu obowiązkiem kwarantanny. W uzasadnieniu postanowienia jest wprawdzie rozbudowany fragment dotyczący decyzji ostatecznych, ale nie wynika z treści tego postanowienia w sposób jednoznaczny jaka intencja przyświecała Sądowi, tzn. jaka miałaby z tego wynikać konkluzja w odniesieniu do rozstrzygnięcia tej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia został też wielokrotnie powtórzony pogląd, że rozstrzygnięcie w tej sprawie miało formę czynności materialno-technicznej, ale Sąd nie wyjaśnił jednoznacznie dlaczego uznaje, że nie podlega ono kognicji sądów administracyjnych i dlaczego uważa, że nie została ona podjęta przez organ administracji, o czym już była mowa. W uzasadnieniu jest też rozbudowane nawiązanie do kognicji sądów powszechnych, ale WSA nie wyraził jasnego poglądu, czy w jego ocenie jest to sprawa cywilna. Tak skonstruowane uzasadnienie wymyka się możliwości dokonania jego oceny prawnej przez NSA. Te uchybienia w sposobie formułowania przez Sąd poglądu prawnego powinny być w ponownie prowadzonym postępowaniu usunięte. Mając powyższe na uwadze, NSA uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ jak wynika z uchwały (7) NSA z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/07), przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Skoro zaś przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej było postanowienie kończące postępowanie w sprawie (postanowienie o odrzuceniu skargi), to nie było podstaw do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.