VII SA/Wa 372/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. J. i M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 50 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z póżn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] róg ul. [...] w W., polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź mienia; nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy oraz nałożył na inwestora – [...] Sp. z o.o. obowiązek wykonania i przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych w zakresie ich zgodności z przepisami Prawa budowlanego, przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz normami techniczno - budowlanymi. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] róg [...] w W. zostało wszczęte z urzędu. W toku kontroli dokonano wizualnych oględzin ściany w budynku mieszkalnym przy ul. [...], usytuowanej w ostrej granicy z działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] z obrębu [...] w W. Wewnątrz budynku gdzie ściana zabudowana była meblami kuchennymi, nie zauważono spękań ani zarysować. Nie stwierdzono zarysowań ściany również od strony zewnętrznej tj. od elewacji. Stan techniczny budynku przy ul. [...] oceniono jako dobry. Właściciel budynku potwierdził brak pęknięć i zarysowań konstrukcyjnych ścian. W dniu kontroli na terenie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] nie zastano kierownika budowy ani osoby, która by go zastępowała. Trwały prace polegające na wykonaniu ściany szczelinowej od strony budynku [...] - prace były na ukończeniu. Na budowie pracowało 8 pracowników z firmy [...] wykonującej ścianę szczelinową. Pracownik firmy – I. S., oświadczył, że (w dniu 29.10.2021r.) na terenie inwestycji nie było kierownika budowy. Stwierdzono zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia z powodu braku nadzoru. Przeprowadzono rozmowę telefoniczną z kierownikiem budowy – M.W. i poinformowano go o wstrzymaniu robót. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź mienia. Roboty budowlane wykonywane bez nadzoru kierownika budowy, stwarzają takie zagrożenie. Prawidłowość wykonanych robót budowlanych budzi uzasadnione wątpliwości i niezbędne jest dostarczenie przez inwestora oceny technicznej określającej czy wykonane roboty budowlane nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia, jak również czy są zgodne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., wniosło zażalenie na ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, któremu zarzucono: 1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu, że w dniu kontroli - 29 października 2021 r. nie było kierownika budowy, podczas gdy był on obecny na budowie do godziny 14.30, 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu, że w chwili kontroli realizowane były roboty budowlane, podczas gdy prowadzono jedynie prace porządkowe oraz wywożenie sprzętu i infrastruktury, 3) naruszenie art. 10 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo że nie występowały przesłanki odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, 4) naruszenie art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i dokonanie czynności kontrolnych bez obecności inwestora, kierownika budowy, 5) naruszeniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie, mimo braku przesłanek do jego zastosowania. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że TBS powierzył budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], róg ul. [...] w W. spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w K.. Budowa jest realizowana w systemie generalnego wykonawstwa. Osobą pełniącą obowiązki kierownika budowy jest M. W., co wynika z dziennika budowy. W trakcie kontroli PINB (w dniu 29 października 2021 r., tuż przed tzw. długim weekendem), która odbyła się o godz. 15.15, nie były prowadzone roboty konstrukcyjne, a jedynie prace porządkowe i demontaż infrastruktury terenu budowy. Kierownik budowy opuścił budowę o 14.30 z przyczyn służbowych, ale pozostawał w kontakcie telefonicznym z budową. Budowa posiada stały nadzór ze strony kierownika budowy, kierownika robót oraz inspektorów nadzoru inwestorskiego, a także posiada nadzór autorski. Nieobecność kierownika budowy była krótkotrwała i pozostawał on w kontakcie telefonicznym. Chwilowa jego nieobecność na placu budowy nie uzasadnia automatycznego wstrzymania robót budowlanych. Budynek na sąsiedniej nieruchomości (przy ul. [...]), wzdłuż której prowadzone były roboty budowlane jest w stanie dobrym. Nie stwierdzono zarysowań ściany również od strony zewnętrznej tj. elewacji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 735 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o. o. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] listopada 2021 r., wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych - uchylił z całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu 23 września 2021 r., dokonano oględzin ww. nieruchomości i sporządzono protokołu nr [...]. Następnie w dniu 1 października 2021 r. i 29 października 2021 r. przeprowadzono kontrolę nieruchomości, po czym wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] róg [...] w W.. W dniu 9 listopada 2021 r., przeprowadzono kolejną kontrolę, w trakcie której ustalano, że "w dniu dzisiejszym podczas kontroli na budowie nie przebywali żadni pracownicy i nie były prowadzone żadne roboty budowlane". Z oględzin przeprowadzonych w dniu 23 września 2021 r., wynikało m.in., że okazano przedstawicielowi organu oryginał decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym. Decyzja posiadała pieczęć Urzędu Dzielnicy [...], stwierdzającą, że z dniem 24.06.2020r. stała się ostateczna i prawomocna. Podczas oględzin obecny był kierownik budowy, nie były prowadzone roboty budowlane. Nie stwierdzono nieprawidłowości bądź zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Ponowne oględziny przeprowadzono w dniu 1 października 2021 r., w protokole nr [...] wskazano "W dniu dzisiejszym stwierdzam, że wykonywane są roboty polegające na wykonaniu wykopu wysokoprzestrzennym sprzętem pod wykonanie ścianki szczelniej wokół terenu budowy, wyrównanie terenu budowy. Stwierdzam, że wzdłuż boków terenu działki przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi oraz chodnikiem ul. [...] wykonane są prawie w całości prefabrykowane, żelbetowe, obustronne, ścianki szczelinowe z przestrzenią w środku, ścianki zabezpieczone drewnianymi klockami drewnianymi przed ich pionowym przemieszczaniem. W związku z tym, że roboty są prowadzone a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 06.07.2021 sygn. akt: VII SA/Wa 819/21 przywrócił termin do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę strony postępowania i w związku z powyższym przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru ostatecznej z dniem dzisiejszym wstrzymuję wykonywanie robót budowlanych na przedmiotowej budowie. Stosowny zapis dokonałam w dzienniku budowy. P. G. J. poinformował, że inwestor posiada decyzję [...] z [...] 05.2020 ostateczną i prawomocną do dnia dzisiejszego nie została uchylona". Podczas oględzin obecny był kierownik budowy nie stwierdzono nieprawidłowości czy istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Następnie w dniu 29 października 2021 r., przeprowadzono kolejne oględziny na nieruchomości przy ul. [...] nieruchomości przy ul. [...]. W protokole wskazano: "Dokonano oględzin wizualnych ściany w budynku mieszkalnym przy ul. [...] usytuowanej w ostrej granicy z działką ew. nr [...] i [...] z obr. [...] w W.. Wewnątrz budynku ściana zabudowana meblami kuchennymi. W miejscu odsłoniętej ściany nie zauważono spękań ani zarysowań. Nie stwierdzono zarysowań ściany również od strony zewnętrznej tj. elewacji. Aktualny stan techniczny budynku przy ul. [...] z wizualnych oględzin bez zastrzeżeń określa się jako dobry. Właściciel budynku potwierdza brak pęknięć i zarysowań konstrukcyjnych ścian. W dniu przeprowadzonej kontroli na terenie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] nie zastano kierownika budowy ani nikogo kto by go zastępował. Trwały prace wykonywania - ściany szczelinowej od str. budynku [...] - na ukończeniu. Na budowie pracowało w trakcie kontroli 8 pracowników z firmy [...] wykonujący ścianę szczelinową. Pracownik firmy I. S. oświadczył, że w dniu dzisiejszym na terenie inwestycji nie było kierownika budowy. W części dotyczącej wskazania czy istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia podano: "istnieje z powodu braku nadzoru na budowie". Organ powiatowy wstrzymał roboty na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na ich prowadzenie w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Stanem zagrożenia miał być brak odpowiedniego nadzoru przez kierownika budowy. W trakcie oględzin w dniu 29 października 2021 r., na budowie nie był obecny kierownik budowy. W ocenie organu odwoławczego nie można wywodzić potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia na terenie budowy wyłącznie z jednostkowej nieobecności kierownika budowy, szczególnie że w dniu kontroli był na budowie, a jedynie w trakcie czynności kontrolnych był nieobecny. W trakcie trzykrotnych oględzin nie stwierdzono nieprawidłowości w budowie obiektu, czy zagrożenia bezpieczeństwa wynikającego ze sposobu prowadzenia robót budowlanych. Przy tak ustalonym stanie faktycznym nie było podstaw do uznania, że chwilowa nieobecność kierownika budowy na prowadzonej inwestycji stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z kopii dziennika budowy nr [...] załączonej do zażalenia wynikało, że w dniu 29.10.2021 r., czyli w dacie przeprowadzenia kontroli, której ustalenia stały się podstawą wstrzymania robót, kierownik był obecny na budowie. W dzienniku budowy znajduje się wpis kierownika budowy z tej daty o zabetonowaniu sekcji 05. Ponadto w zażaleniu przedłożono kserokopię oświadczenia M. P., w którym wskazano "Ja, niżej podpisany M. P. pracownik firmy [...] potwierdzam, iż w dniu 29.10.2021 r. Kierownik Budowy M. W. był obecny na budowie przy ul. [...] w godzinach do 7 do 14.30". Biorąc pod uwagę powyższe wadliwe było uznanie, że w dniu 29 października 2021 r., kierownik budowy był nieobecny cały dzień. Jednocześnie [...] WINB stwierdził, że organy nadzoru budowlanego mają prawo do dokonania doraźnych czynności kontrolnych nawet w przypadku nieobecności inwestora oraz kierownika budowy. Zdaniem organu II instancji niezasadne było wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W odniesieniu do dalszego toku postępowania organ odwoławczy wskazał, że należy ustalić na jakim etapie jest postępowanie toczące się przed organem architektoniczno-budowlanym II instancji, w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt: VII SA/Wa 819/21, którym uchylono postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. W powołanym wyroku wskazano bowiem "Rozpatrując ponowne wniosek skarżącej o przewrócenie terminu do złożenia odwołania, organ odwoławczy uwzględni wniosek i rozpatrzy odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2020 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zlokalizowanego przy ul. [...] w W., na terenie działek nr ewid. [...] i [...]". Istotne jest zatem ustalenie czy decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2020 r., jest ostateczna. Odnosząc się do wskazywanych przez skarżących wątpliwości, czy wszyscy projektanci sporządzający projekt budowlany przedmiotowej inwestycji posiadali w dacie jego sporządzania stosowne uprawnienia, [...] WINB zauważył, iż rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje w gestii organu architektoniczno-budowlanych. Organ odwoławczy uznał, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala mu na ocenę całokształtu sprawy w sposób zapewniający dwuinstancyjność postępowania - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie [...] WINB postępowanie dowodowe jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. M. J. i M. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili rażące naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie, ponieważ zebrany materiał dowodowy pozawalał na merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ II Instancji. - art. 76 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie protokołu kontroli PINB z dnia 29 października 2021 r., dokonanie ustaleń o obecności kierownika budowy na podstawie kopii dokumentów przedstawionych przez inwestora, - art. 83 § 3 k.p.a.. art. 79 5 2 k.p.a.. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie ustaleń na podstawie kopii dziennika budowy i kopii oświadczenia M. P., które miałyby potwierdzać obecność kierownika budowy na terenie budowy w dniu 29 października 2021 r., - art. 14 § 2 k.p.a., poprzez pominięcie wstrzymania robót budowlanych przez PINB w dniu 29 października 2021 r. i prowadzenie przez inwestora robót (pomimo ich wstrzymania ) co najmniej do 8 listopada 2021 r., - art. 136 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie przeprowadzenie przez organ II Instancji postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, co do tego czy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2020 r. ma przymiot ostatecznej, niepozyskanie danych operatora komórkowego co do miejsca logowań telefonu komórkowego kierownika budowy w dniu 29 października 2021r. - art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez brak rozważenia całości materiału dowodowego, a także jego oceny z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego - poprzez pominięcie: wniosków opinii technicznej w sprawie analizy wpływu projektowanego budynku na budynek skarżących, faktu zalania betonem ogródka skarżących, niebezpieczeństwa dla osób i mienia przez brak kierownika w dniu 29 października 2021 r. Skarżący domagali się uchylenia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że prowadzenie robót budowlanych pomimo braku nadzoru kierownika budowy w sytuacji, gdy wykonywane były ściany szczelinowe dyskwalifikuje wykonane prace (po wstrzymaniu robót budowlanych, od dnia 29 października 2021 r). Inwestor czuje się bezkarnie dlatego, że jest spółką miejską w której 100 % udziałów posiada [...] (organ który wydał wadliwą decyzję o pozwoleniu na budowę). WINB oparł się na oświadczeniu osoby (pracownika jednego z podwykonawców o bliżej nie potwierdzonej tożsamości, która ma interes ekonomiczny w dalszym kontynuowaniu robót budowalnych), że kierownik budowy był obecny na budowie do godz. 14:30. WINB nie pouczył tej osoby o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Organ II Instancji nie dopuścił skarżących do przeprowadzenia tego dowodu. Dokonał ustaleń na podstawie wpisów w dzienniku budowy osoby (kierownika budowy), która dopuściła się naruszenia. Dowodem mogącym potwierdzić brak obecności kierownika na terenie budowy w dniu 29 października 2021 r. może być jest raport przedstawiający dane logowanie jego telefonu. Brak obecności kierownika budowy w czasie wykonania ścian szczelinowych, od których uzależnione jest bezpieczeństwo związane z wykopem na głębokość ok 5 m), rzutuje na bezpieczeństwo osób oraz mienia. PINB słusznie wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wystarczające jest ustalenie potencjalnej możliwości zaistnienia zagrożeń. Ekspertyza techniczna inwestora z czerwca 2019 r. (będąca podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) nie zawiera analizy rozwiązań konstrukcyjnych budynków (w tym dotyczących fundamentów) znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, w kontekście negatywnego wpływu budynku wielorodzinnego na budynek skarżących. Inwestycja stwarza potencjalnie ryzyko: a) powstania uszkodzeń i rys budynków w budynku przy ul. [...] (skarżących), b) zsuwania się śniegu z wyższych dachów i tarasów inwestycji na budynek skarżących, c) niewłaściwej cyrkulacji powietrza, która może mieć wpływ na stan zdrowia mieszkańców, d) negatywnego wpływu na efektywność pracy instalacji fotowoltaicznej (w budynku skarżących). PINB dokonał wyłącznie oględzin wizualnych co nie oznacza, że konstrukcja budynku nie została naruszona i nie doszło do wewnętrznych pęknięć ścian. W ocenie skarżących roboty budowlane nie powinny być rozpoczęte, z uwagi na to, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie uzyskała przymiotu ostatecznej i wykonalnej. W odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oraz o wznowienie (obecnie zawieszone). Wskazane okoliczności uzasadniały wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga okazała się bezzasadna. Kwestionowanym rozstrzygnięciem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie PINB dla [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...], róg ul. [...] w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazać należy, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydawane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, stanowi wyraz ingerencji organu nadzoru budowlanego w roboty budowlane prowadzone w sposób, który może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska. Wystąpienie takiego niebezpieczeństwa musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości i znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Trafna była ocena organu odwoławczego, iż PINB wstrzymując roboty nie wykazał faktu ich wykonywania w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na taką okoliczność, w odniesieniu do czasu w którym dokonano kontroli i zakresu ówczesnych robót. Dla stwierdzenia, że roboty budowlane powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, potrzebne jest zestawienie konkretnych okoliczności faktycznych, którego określone cechy zagrożenie to wywołują (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2019 r., II OSK 877/18). Stan zagrożenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., nie jest związany z tym, czy roboty budowlane są prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia czy też bez. Wstrzymanie robót budowlanych na tej podstawie, może mieć miejsce również w stosunku do robót, które nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, a są wykonywane w taki sposób, że mogą stanowić zagrożenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. Przesłanka zagrożenia bezpieczeństwa jest badana w oderwaniu od kwestii legalności czy nielegalności robót budowlanych. W tej sprawie bezpodstawne było wskazanie na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia realizowanych robót, wyłącznie z powodu jednostkowej nieobecności kierownika budowy. W trakcie trzykrotnych oględzin nie stwierdzono nieprawidłowości w budowie obiektu, czy zagrożenia bezpieczeństwa wynikającego ze sposobu prowadzenia robót budowlanych. W protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 1 października 2021 r. nr [...], wskazano "W dniu dzisiejszym stwierdzam, że wykonywane są roboty polegające na wykonaniu wykopu wysokoprzestrzennym sprzętem pod wykonanie ścianki szczelniej wokół terenu budowy, wyrównanie terenu budowy. Stwierdzam, że wzdłuż boków terenu działki przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi oraz chodnikiem ul. [...] wykonane są prawie w całości prefabrykowane, żelbetowe, obustronne, ścianki szczelinowe z przestrzenią w środku, ścianki zabezpieczone drewnianymi klockami drewnianymi przed ich pionowym przemieszczaniem." Obecny był wówczas kierownik budowy i nie stwierdzono nieprawidłowości czy istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Stwierdzając brak podstaw do wstrzymania robót w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ odwoławczy musiał uchylić postanowienie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznanie sprawy w całokształcie zawsze należy do organu I instancji, zaś zasada dwuinstancyjności postępowania zapewnia stronie możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o kompletny, zebrany przez organ pierwszej instancji, materiał dowodowy. Jeżeli zakres zebranego materiału dowodowego nie pozwala organowi odwoławczemu na ocenę całokształtu sprawy w sposób zapewniający stronom dwuinstancyjność postępowania, to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyla decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd uznał, że nie miały miejsca naruszenia przepisów wskazanych w skardze. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.