VIII SA/Wa 94/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] Polska na decyzję Polskiej Grupy Zbrojeniowej S.A. z siedzibą w R. z dnia [...] listopada 2021 r. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Polskiej Grupy Zbrojeniowej S.A. z siedzibą w R. na rzecz Stowarzyszenia [...] Polska kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 94/22 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 23 listopada 2021 roku [...] SA z siedzibą w R.( dalej [...] SA) działając na podstawie art. 5 ust.2 w związku art.16 ust.1 oraz art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej( DZ.U z 2020 roku, poz. 2176, dalej jako ustawa) oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( Dz.U z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 20 czerwca 2017 roku o udostępnienie informacji publicznej w postaci łącznej kwoty nagród przyznanej w [...] SA w roku 2014,2015,2016 oraz 2017 – odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna. W dniu 20 czerwca 2017 roku wpłynął do [...] SA wniosek [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie za pośrednictwem poczty elektronicznej m.in. informacji łącznej kwoty nagród przyznanych w [...] SA w latach 2014 -2017. Adresat wniosku po analizie zebranej dokumentacji ustalił, iż rzeczone informacje stanowią organizacyjną tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust.2 ustawy. Podmiot zobowiązany wskazał, odwołując się do orzecznictwa i doktryny, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności ( nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji. Informacja o której przekazanie wnosi wnioskodawca jest znana wyłącznie wąskiemu gronu osób odpowiedzialnych za przyznawanie nagród oraz sporządzanie i realizowanie listy płac i nie jest znana nawet w gronie pracowników [...] SA. Rzeczone grono osób zobowiązane jest do zachowania tajemnicy informacji, co wynika z treści ich umów o pracę albo umów cywilnoprawnych, jak również regulacji wewnętrznych. Zgodnie z obowiązującym regulaminem pracy każdy pracownik [...] SA zobowiązany jest m.in. dbać o dobro spółki i chronić jej mienie oraz zachować w tajemnicy informacje techniczne, technologiczne, handlowe i organizacyjne dotyczące pracodawcy, a których ujawnienie mogłoby narazić spółkę na szkodę, a także przestrzegać wewnętrznych regulacji. Dodatkowo w [...] SA obowiązuje procedura klasyfikacji, ochrony i udostępniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, która określa przesłanki uznania poszczególnych dokumentów stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, w tym również wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...] SA, które nie podlegają upublicznieniu. Nadto zobowiązany wskazywał, że każdy przedsiębiorca działający na rynku chroni dane dotyczące wynagrodzeń, gdyż struktura wynagrodzeń oraz wysokość przyznawanych świadczeń jest decydującym czynnikiem stanowiącym o atrakcyjności przedsiębiorstwa na rynku pracy i jego możliwościach skutecznego pozyskiwania kandydatów do pracy. Wewnętrzne źródła prawa pracy stanowiące przepisy w zakresie wynagradzania są chronione po to, by struktura kosztów osobowych oraz sposób ich dystrybucji pomiędzy poszczególne grupy zawodowe nie zostały ujawnione konkurencji. Dlatego właśnie liczące się podmioty korzystają ze zanonimizowanych raportów płacowych w celu zgromadzenia informacji o wynagrodzeniach na rynku, w branży i grupach biznesowych. Skargę na decyzję [...] SA z 23 listopada 2021 roku odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącej z 20 czerwca 2107 roku wniosła [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie: - przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 107 §3 kpa – poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz ograniczenie uzasadnienia decyzji do formalnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa względnie przedsiębiorcy; - prawa materialnego, a to: art. 11 ust.2 w związku z art. 5 ust.2 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa względnie przedsiębiorcy bez powołania się na stosowne przepisy w sentencji decyzji i ograniczenie badania zaistnienia tej przesłanki do kwestii formalnych z pominięciem materialnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa względnie przedsiębiorcy. Skarżące stowarzyszenie wnosiło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, iż w sentencji decyzji powołano jedynie art. 5 ust.2 ustawy, chociaż przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Z treści uzasadnienia można tylko się domyślić, iż organ odmówił dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa lub przedsiębiorcy. Organ winien powołać w sentencji także przepis art. 11 ust.2 ustawy, czego nie uczynił. Nadto organ skupił się kwestiach związanych z formalnym aspektem analizowanej tajemnicy podnosząc jakie działania podjęto celem nieujawniania wnioskowanej informacji publicznej. Organ pominął badanie i rozważanie dlaczego wnioskowana informacja miałaby mieć szczególne znaczenie gospodarcze dla organu, to jest aspektowi materialnemu tajemnicy. Zdaniem skarżącego nie można uznać za dostateczne ogólnikowe stwierdzenie o rzekomym zagrożeniu ,, przejęciem ‘’ pracowników. W uzasadnieniu decyzji próżno szukać choćby próby zbalansowania praw przedsiębiorcy i konstytucyjnie chronionego prawa do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien brać pod uwagę ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze przyjęto, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119 wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Wobec powyższego wskazać należy, że determinowane art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja podlegała ochronie w świetle ww. przepisów. Nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, które oparte są na uznaniu administracyjnym oraz – jak w niniejszej sprawie – na pojęciach niedookreślonych, a takimi są "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". Należy zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do formalnej strony zagadnienia.. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej. W niniejszej sprawie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięć nie wskazuje na przeprowadzenie przez organ rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, a obywatelskim prawem do informacji. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Już tylko na gruncie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy należy uznać, iż informacja o wysokości nagród wypłaconych przez [...] SA w latach 2014 -2017 przez fakt, iż dotyczy informacji o wydatkowaniu środków publicznych stanowi informację publiczną. Powoływanie się przez organ na ochronę tej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy lub przedsiębiorstwa nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w przepisach prawa. Dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji( DZ.U z 2003 roku, nr 153, poz. 1503 ze zm. dalej u.z.n.k.) musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna (wola utajnienia danych informacji) jak i materialna (charakter informacji). Przesłanka formalna dotyczy podjętych przez przedsiębiorcę konkretnych działań w celu zachowania poufności informacji. Nie jest zatem wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Przesłanka materialna jest spełniona wówczas, gdy informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski. W ramach sądowoaministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, konieczne jest zatem zbadanie przesłanek materialnych i formalnych składających się na tę tajemnicę. Ocena ta musi być dokonywana na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dodatkowo uzasadnienie odmowy winno umożliwiać sądowi weryfikację stanowiska, że ten określony interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji oraz winno wykazywać, że zachowanie tajemnicy przedsiębiorcy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej ma większą doniosłość niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji. Zdaniem Sądu fakt ujawnienia globalnych kwot nagród wypłaconych przez [...] SA w latach 2014 -2017 nie będzie stanowiło ujawnienia struktury wydatków finansowych podmiotu i nie będzie miało wpływu na pozycje rynkową [...] SA. Informacja ta jest tylko jednym z elementów które składają się wydatki podmiotu na szeroko rozumiane wynagrodzenia dla pracowników. Należy zauważyć, iż Najwyższa Izba Kontroli przeprowadzała kontrolę [...] i spółek zależnych w lipcu 2019 roku, nr ew. [...] oraz kontrolę zakończoną raportem z 4 stycznia 2022 roku, nr ew. [...] gdzie przedstawiono m.in. wyniki ekonomiczne GK [...] i spółek zależnych, zatrudnienie, wynagrodzenie, dywidendy. Wyżej powołane raporty są ogólnodostępne. Tak więc stanowisko organu w świetle danych udostępnianych w wyżej powołanym raporcie NIK ( zatrudnienie, przeciętne wynagrodzenie) wskazuje, iż dane w tym zakresie są dostępne. Tak więc ujawnienie globalnych kwot przeznaczonych w żądanym okresie na nagrody nie spowoduje, wbrew stanowisku organu, wskazówki dla potencjalnych konkurentów umożliwiających pozyskanie pracowników czy też byłoby działaniem na szkodę [...] SA. Faktycznie gdyby zakres wniosku obejmował dane dotyczące zasad pracy i wynagradzania( w tym regulaminy wynagradzania, siatki płac, wynagrodzenia, dodatki z rozbiciem na stanowiska) to należałoby rozważać czy takie dane nie można uznać za tajemnicy przedsiębiorstwa. Sam fakt, iż zostały ustanowione przepisy wewnętrzne w zakresie poufności zasad pracy i wynagrodzenia nie mogą przesądzać, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w znaczeniu materialnym. Aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorstwa musi jasno wskazywać, iż nie może być ujawniana jakakolwiek informacja w tym zakresie z uwagi na ochronę z art. 11 ust.2 u.zn.k. w związku z art. 5 ust.2 ustawy. W związku z tym należałoby zauważyć, iż wydatkowanie środków publicznych byłoby poza jakąkolwiek kontrolą społeczną. Kwestia zaliczenia konkretnych informacji dotyczących wynagrodzeń pracowniczych w podmiotach gospodarujących mieniem publicznym musi podlegać ocenie na tle konkretnego stanu faktycznego, co do zakresu żądanej informacji, która prowadziłaby do odkodowania informacji mogących być przedmiotem ochrony. W ocenie Sądu żądanie udostępnienia informacji publicznej w zakresie ujawnienia globalnej kwoty, która została wydatkowana w poszczególnych latach od 2014 do 2017 roku nie powinna podlegać odmowie ujawnienia z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Z uwagi na powyższe należy uznać, iż organ niewłaściwie zastosował przepisy art. 5 ust.2 ustawy w związku z art. 11 ust.2 u.z.n.k. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.