I OSK 1556/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 313/22 w sprawie ze skargi T.N. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 29 października 2020 r., nr S-V.8642.12.2020.RM w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 313/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.N. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 29 października 2020 r. nr S-V.8642.12.2020.RM w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w punkcie I oddalił skargę; w punkcie II przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata T.P. wynagrodzenie w kwocie 885,60 zł/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 720 zł i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 165,60 zł. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 29 października 2020 r. nr S-V.8642.12.2020.RM, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krośnieńskiego (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z 18 września 2020 r. nr PRŚ- 710.SY8043.2020.ET w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z 2 marca 2020 r. Starosta Krośnieński - Powiatowy Urząd Pracy uznał T.N. (dalej: "skarżący") za osobę bezrobotną od [...] marca 2020 r. Następnie decyzją z 25 marca 2020 r. przyznano skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnych za okres od 21 marca 2020 r. do 18 czerwca 2020 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie. Decyzją Starosty z 11 sierpnia 2020 r. pozbawiono skarżącego z dniem [...] marca 2020 r. statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 21 marca 2020 r., z powodu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 marca 2020 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, ze zm., dalej: u.ś.r.). Jak wskazano, decyzją z 22 lipca 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie przyznało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką od 1 marca 2020 r. Okoliczność ta została ujawniona 24 lipca 2020 r. przez skarżącego, tj. po wypłacie zasiłku dla bezrobotnych za miesiące: marzec - czerwiec 2020 r., za który to okres Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] wypłacił skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w kwocie [...] zł. miesięcznie. Starosta decyzją z 18 września 2020 r zobowiązał skarżącego do zwrotu zasiłku dla bezrobotnych za okres od 21 marca 2020 r. do 18 czerwca 2020 r. w kwocie [...] zł. brutto w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Organ powołał się na art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 1409 ze zm., dalej: "u.p.z."). Organ I instancji wskazał, że o pozbawieniu osoby bezrobotnej statusu bezrobotnego i tym samym prawa do zasiłku dla bezrobotnych w przypadku pobierania świadczenia pielęgnacyjnego skarżący został pouczony w dniu rejestracji, tj. 2 marca 2020 r., o czym świadczy podpisane w "Karcie rejestracyjnej" stosowne oświadczenie bezrobotnego (pkt 15 i 22 oświadczenia bezrobotnego). Podobne pouczenie zawarte też było w pisemnej informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy (prawa i obowiązki), której odbiór został potwierdzony przez skarżącego w dniu rejestracji, celem przyjęcia jej treści do wiadomości i przestrzegania. Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 29 października 2020 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Wojewoda podzielił w całości stanowisko organu I instancji, że wypłacony stronie zasiłek dla bezrobotnych stanowi nienależnie pobrane świadczenie pieniężne, o którym mowa jest w art. 76 ust.2 pkt 1 u.p.z. Skarżący wniósł skargę na ww. decyzję Wojewody. Podniósł, że w trakcie rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy informował, że zrezygnował z pracy za porozumieniem stron w uwagi na chorobę jego matki. Zgłaszał również, że będzie ubiegał się o świadczenie pielęgnacyjne a mimo to przyznano mu zasiłek dla bezrobotnych. Rejestrując się w PUP skarżący nie miał pewności, czy otrzyma świadczenie pielęgnacyjne, gdyż złożenie wniosku o przyznanie tego świadczenia wymagało skompletowania dokumentacji medycznej. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1297/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniesioną skargę. Powyższy wyrok, w wyniku wniesionej od niego skargi kasacyjnej, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 1490/21, a sprawę przekazano Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przyczyną powyższego było stwierdzenie, że strona postępowania została pozbawiona możności obrony swoich praw, stanowiące przesłankę nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 29 października 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krośnieńskiego z 18 września 2020 r. orzekającą o zobowiązaniu skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 21 marca 2020 r. do 18 czerwca 2020 r. w kwocie [...] zł. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 2 marca 2020 r., nr uznano skarżącego za osobę bezrobotną. Decyzją z 25 marca 2020 r. przyznano prawo do zasiłku dla bezrobotnych na okres od dnia 21 marca 2020 r. do dnia 18 czerwca 2020 r., z zastrzeżeniem: "o ile wcześniej nie zajdą okoliczności wymienione w ustawie powodujące jego skrócenie lub utratę". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z 22 lipca 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką od dnia 1 marca 2020 r. na czas nieokreślony. Konsekwencją powyższego było wydanie 11 sierpnia 2020 r. decyzji Starosty Krośnieńskiego w przedmiocie pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 2 marca 2020 r. oraz pozbawienie go prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 21 marca 2020 r. i wreszcie zobowiązanie skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 21 marca 2020 r. do dnia 18 czerwca 2020 r. w kwocie [...] zł. Sąd I instancji wskazał, że warunkiem uznania danej osoby za osobę bezrobotną jest między innymi stwierdzenie, że osoba: nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania – art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j u.p.z. Z powyższego wynika bezwzględny zakaz uznania za osobę bezrobotną osoby, która jednocześnie pobiera świadczenie pielęgnacyjne, a w konsekwencji również zakaz jednoczesnego pobierania obydwu tych świadczeń. Sąd i instancji wyjaśnił, że zasiłek dla bezrobotnych wypłacony za ten sam okres co świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem nienależnym. Na skutek przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 marca 2020 r., doszło do sytuacji w której skarżący za okres od 21 marca 2020 r. do 18 czerwca 2020 r. miał przyznane oba świadczenia, przy czym, co już zostało wyjaśnione, nie ma możliwości pobierania zasiłku dla bezrobotnych za okres, w którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest to sytuacja prawnie niedopuszczalna. Zatem wypłacony w takich okolicznościach zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem nienależnym. Oznacza to, że nie powinien zostać wypłacony. Jest to okoliczność obiektywna, dla której stwierdzenia wystarczające jest ustalenie pobierania dwóch wykluczających się wzajemnie świadczeń za ten sam okres. Obowiązek zwrotu dotyczy jednak świadczenia nienależnie pobranego a nie świadczenia nienależnego. Pojęcia te nie są tożsame. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń (por. np. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., I OSK 826/09). Zgodnie z art. 76 ust. 1 u.p.z.: osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Nienależnie pobrane świadczenie to między innymi świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach – art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z. Warunkiem uznania zasadności zasądzonego zwrotu jest zatem ustalenie, że świadczenie zostało pobrane nienależnie i skarżący miał tego świadomość. Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie na ocenę tej świadomości wpływa treść kierowanych do wnioskodawcy pouczeń. Jeżeli jest ona zrozumiała i wyczerpująca a skarżący pobrał świadczenie w sytuacjach w niej opisanych, uznać należy, że pobrał je nienależnie. W sprawie materiał dowodowy zawiera kartę rejestracyjną bezrobotnego i dołączoną do niej informację dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotni. W pouczeniu poinformowano, że status bezrobotnego przysługuje osobie, która nie pobiera na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego (pouczenie II pkt 15). Z kolei w pkt IV tego pouczenia dotyczącego obowiązków bezrobotnego w ppkt 12 wskazano, że za nienależnie pobrane świadczenia uważa się zgodnie z art. 76 ust. 2 u.p.z. świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania. Ponadto w decyzji z dnia 25 marca 2020 r. o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych wskazano, że przyznaje się go na okres od 21 marca 2020 r. do 18 czerwca 2020 r. o ile wcześniej nie zajdą okoliczności wymienione w ustawie powodujące jego skrócenie lub utratę. Wystosowane w stosunku do skarżącego pouczenia powinny zrodzić przekonanie co do konieczności zwrotu przyznanego zasiłku dla bezrobotnych w sytuacji jednoczesnego przyznania za ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu organ dopełnił wszelkich obowiązków informacyjnych pozwalających na wywiedzenie tego skutku. Pouczenie, że nie jest możliwe jednoczesne pobieranie zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia pielęgnacyjnego oraz, że zasiłek dla bezrobotnych wypłacony pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobrania, było wystarczające do przyjęcia, że zasiłek wypłacony za ten sam okres co świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem nienależnie pobranym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.N., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego błędną wykładnię (sprzeczną z wykładnią językową) i bezpodstawne przyjęcie, że przyznanie statusu bezrobotnego uniemożliwia fakt przyznania (z mocą wsteczną) świadczenia pielęgnacyjnego (nabycia prawa do takiego świadczenia z mocą wsteczną), a nie fakt tego świadczenia. Na podstawie art. 185 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych, gdyż nie zostały uiszczone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotnym jest osoba, która m.in.: nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. Nie budzi zatem wątpliwości, że ustawodawca ograniczył możliwość uznania za bezrobotnego osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, a zatem osoba pobierająca powyższe świadczenie nie uzyska statusu osoby bezrobotnej. Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest natomiast możliwość pozbawienia statusu bezrobotnego osoby, której w trakcie pobierania zasiłku dla bezrobotnych stosowną decyzją przyznano świadczenie pielęgnacyjne również za okres, w którym osobie tej służył status osoby bezrobotnej oraz wypłacano jej zasiłek dla bezrobotnych. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z tym przepisem bezrobotnym jest osoba spełniająca wskazane w ww. przepisie warunki. Jednym z tych warunków jest brak pobierania świadczeń o których jest mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy. Z treści art. 33 ust. 4 pkt ustawy wynika, że decyzja wydawana na jego podstawie ma charakter decyzji związanej. Jeżeli organ administracji ustali, że zachodzą okoliczności z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, jest zobowiązany wydać decyzję o pozbawieniu bezrobotnego przyznanego mu statusu, a w konsekwencji pozbawić go także prawa do zasiłku. W przepisie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy ustawodawca wyraźnie stwierdza, że starosta "pozbawia statusu bezrobotnego". Przepis ten nie przyznaje też organowi decyzyjnemu uprawnienia do uwzględnienia innych okoliczności, niż wskazane w art. 75 ust. 3 ustawy. Ustawodawca nie dopuszcza by osoba zarejestrowana jako bezrobotna jednocześnie pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Ustawodawca nie uzależnia także możliwości wydania decyzji w sprawie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku od tego czy osoba rejestrująca się jako bezrobotna otrzymała w momencie rejestracji pouczenie o konieczności zastosowania takiej sankcji w przypadku uzyskania jednego ze świadczeń rodzinnych i czy pouczenie to było zrozumiałe. Z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia wynika, że jeżeli wolą ustawodawcy jest by taką okoliczność organ administracji uwzględniał w toku postępowania administracyjnego, wyraźnie na to wskazuje, jak to ma miejsce np. w sprawach dotyczących zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, o czym mowa w art. 76 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z art. 76 ust. 1 tej ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Przepis ten w ust. 2 pkt 1 stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się: świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Zarzutu obejmującego powyższy przepis w skardze kasacyjnej jednakże nie postawiono. Z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j i art. 33 ust. 4 ustawy wynika, że możliwość pozbawienia statusu osoby bezrobotnej uzależniona została w wypadkach w nim ujętych nie od uzyskania uprawnienia, lecz jego pobrania. Oczywistym jest, ze pobranie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe dopiero z momentem ostateczności decyzji przyznającej prawo do tego świadczenia. Jednocześnie jednak dopiero z tym dniem może nastąpić wypłata świadczenia również za okres poprzedzający wydanie decyzji przyznającej to prawo. Zasady regulujące ustalenie daty początkowej przyznania świadczenia zawarte zostały w art. 24 ust. 2 i 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepisy te stanowią, że prawo do świadczeń ustala się począwszy od pierwszego dnia miesiąca, w którym został złożony prawidłowy wniosek. Natomiast art. 24 ust. 2a ustawy wskazuje na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne wypłacane jest miesięcznie. Wypłacenie świadczenia pielęgnacyjnego za kilka miesięcy poprzedzających wydanie decyzji ustalającej to uprawnienie nie oznacza wypłaty jednorazowej, a jedynie wypłatę skumulowanych świadczeń miesięcznych za każdy miesiąc począwszy od ustalonej w decyzji daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne przyznano je za okres poprzedzający wydanie tej decyzji, to również od tej daty osoba zarejestrowana w urzędzie pracy nie spełnia warunków uznania jej za osobę bezrobotną. Nie jest zatem trafne stanowisko skarżącego kasacyjnie, że dopiero od daty pobrania świadczenia taka osoba traci status bezrobotnego. Wprawdzie istotnie wypłata ("pobranie") świadczenia nastąpiło po wydaniu decyzji w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego, ale wypłacono je za miesiące poprzedzające, zgodnie z art. 24 ust. 2 i art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem świadczenie zostało pobrane za każdy miesiąc od daty złożenia wniosku. Skoro, jak w niniejszej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne zostało wypłacone od 1 marca 2020 r., to począwszy od marca 2020r. każdy następny miesiąc był miesiącem, w którym nastąpiło pobranie świadczeń. Oznacza to również, że w dacie rejestracji w urzędzie skarżący nie powinien był uzyskać statusu osoby bezrobotnej, jak również nie powinien zostać przyznany mu zasiłek dla bezrobotnych. Jeżeli natomiast uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego bezrobotny uzyskał w czasie ustalonego mu decyzją właściwego organu statusu osoby bezrobotnej, to nie narusza art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy decyzja pozbawiająca go tego statusu, jak również pozbawiająca go praw do zasiłku dla bezrobotnych za miesiące w których osoba ta otrzymała świadczenie rodzinne z innego tytułu, niż status bezrobotnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione zarzuty są niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.