I OSK 2373/22

Dnia 24 kwietnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 568/21 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 5 maja 2022 r. II SA/Wr 568/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. S.A. w W. (Skarżąca) na decyzję Wojewody D. (Wojewoda) z [...] września 2021 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 18 ust. 1, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 153 ust. 1 i 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i ustalenie odszkodowania w nieprawidłowej, zaniżonej wartości; 2) naruszenie art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie wyceny oraz ustalenie odszkodowania na analizie nieruchomości, które nie spełniają warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej; 3) naruszenie § 29 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w warunkach braku zbadania wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności; 4) naruszenie § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niezastosowanie w warunkach oceny braku możliwości doboru nieruchomości podobnych do wycenianej; II. na podstawie na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: 5) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 kpa. poprzez uznanie za prawidłową odmowę uchylenia przez Wojewodę decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania mimo, że organ ten nie dokonał oceny kluczowego w niniejszej sprawie dowodu tj. operatu szacunkowego z dnia [...] września 2020 roku i nie ustosunkował się do zastrzeżeń Skarżącej dotyczących tego dowodu, mimo że powyższe narusza zasadę dwuinstancyjności, wyrażającą się m.in. w prawie strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, 6) art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe zaniechanie przez Starostę Powiatu W. (Starosta) jak i Wojewodę badania operatu szacunkowego pod względem merytorycznym i ograniczenie się do oceny formalnej operatu, co stanowi brak oceny materiału dowodowego na zasadach wszechstronnego ich rozważenia na etapie obu instancji, 7) art. 8 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe pominięcie przez Starostę w toku postępowania obowiązku ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków strony zgłoszonych pismach procesowych, pozostawiając to osobie, która wykonuje funkcje pomocnicze w postępowaniu, a nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy a przez to naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów uiszczonego wpisu, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy obu instancji orzekły o ustaleniu na rzecz Skarżącej odszkodowania w wysokości 76.400 złotych z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], o powierzchni 0,0351 ha, obręb M., gmina W., która na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta W. (Prezydent) z [...] sierpnia 2019 r. (nr [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeszła na własność Gminy W. oraz o powiększeniu ustalonego na rzecz Skarżącej odszkodowania o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego, tj. o kwotę 3.820 złotych, co daje kwotę 80.220 złotych. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy art. 12 ust 4a w związku z art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4f i 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e pkt 1 i ust. 3, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 tj., dalej "specustawa drogowa") oraz art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 t.j., dalej "u.g.n.). W uzasadnieniu decyzji organy przywołały również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej "rozporządzenie"). Odszkodowanie ustalone zostało na podstawie operatu sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę [...] września 2020 r., zgodnie z którym wartość rynkowa użytkowania wieczystego działki wynosiła 74.070 złotych, wartość części składowych ustalona została na kwotę 2.330 złotych. W konsekwencji wartość odtworzeniowa nieruchomości przysługująca użytkownikowi wieczystemu to jest Skarżącej ustalona została na kwotę 76.400 złotych. Organy obu instancji uznały, że operat spełnia wymogi określone w specustawie drogowej, rozporządzeniu oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Stanowisko organów obu instancji podzielił Sąd pierwszej instancji oddalając skargę. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, co obliguje Sąd kasacyjny do ustosunkowania się w pierwszej kolejności do zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W zarzucie objętym punktem 5 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu niedostrzeżenie, że organ pierwszej instancji nie dokonał oceny operatu szacunkowego a organ odwoławczy pomimo tego uchybienia zaniechał uchylenia decyzji Starosty, czym pozbawił Skarżącą prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd pierwszej odniósł się do zarzutów Skarżącej dotyczących zaniechania - w jej ocenie – ustosunkowania się przez Starostę do dowodu, jakim była złożona do akt sprawy opinia biegłej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że Starosta na stronach 4-7 uzasadnienia decyzji dokonał oceny sporządzonego przez biegłą operatu. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji w szczególności analizował opinię biegłej w zakresie stwierdzeń dotyczących funkcji nieruchomości, zastosowanego podejścia i metody wyceny oraz szacowania części składowych. Starosta odniósł się także do zastrzeżeń zgłaszanych przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego. W konsekwencji Sąd uznał, że nie było podstaw do uznania, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej dotknięte jest istotnymi brakami formalnymi, zwłaszcza naruszającymi zasadę dwuinstancyjności. Sąd podkreślił, że motywy decyzji starosty umożliwiają zapoznanie się ze stanowiskiem tego organu w zakresie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, przez co spełniają one wymagania co do uzasadnienia decyzji administracyjnej przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd kasacyjny powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego w pełni podziela. Zarzut objęty punktem 5 petitum skargi kasacyjnej uznać należy zatem za niezasadny. Zarówno organ pierwszej instancji jak i Wojewoda odnieśli się do sporządzonego w sprawie operatu i dokonali jego oceny w zakresie wynikającym z przepisów k.p.a. oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, co szerzej wyjaśnione zostanie w dalszej części uzasadnienia. Nie doszło zatem do naruszenia zasady dwuinstancyjności ani też do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd kasacyjny zwraca dodatkowo uwagę, że zgodnie z przywołanym przez Skarżącą przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, sam fakt ewentualnego naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania nie upoważnia organu drugiej instancji do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Decyzja kasatoryjna może być wydana jedynie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to jest w przypadku zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji albo przeprowadzenia go w sposób powierzchowny, selektywny bądź z pominięciem obowiązujących zasad i rygorów czynności dowodowych (tak m.in. Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Postępowanie..., s. 98, lub B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 729–730, cytat za Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2019, art. 138.). W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził wymagane postępowanie dowodowe, w tym zlecił sporządzenie operatu szacunkowego, kwestią sporną było natomiast, czy operat ten może stanowić dowód na podstawie którego ustalone zostanie odszkodowanie. W zarzucie objętym punktem 6 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca Sądowi niedostrzeżenie zaniechania dokonania przez organy odpowiedniej oceny operatu. Odnosząc się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji dotyczącej zakresu kontroli opinii sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ocena procesowa operatu szacunkowego przeprowadzana na podstawie art. 80 kpa, jest wyłącznie oceną formalną (procesową). Sąd zwrócił uwagę, że czym innym jest ocena "specjalistyczna czy merytoryczna" operatu, sporządzana przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., a czym innym ocena "procesowa" operatu, a więc ocena jego wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu procesowym. Sąd Wojewódzki wyjaśnił następnie, że dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). Zwrócił następnie uwagę, że swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być treść operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Przedstawione powyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji Sąd kasacyjny w pełni podziela. Wskazuje również, że zgodne jest ono ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2020 r. I OSK 3140/18, w którym podkreślono, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto – co nie jest bez znaczenia – pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach – jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Argumentacja podnoszona przez Skarżącą dla uzasadnienia tego zarzutu wskazuje również, że w ocenie Skarżącej operat sporządzony został wadliwie, przyjęto bowiem do porównania nieruchomości, które nie mogą zostać uznane za podobne do nieruchomości wycenianej. Skarżąca kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości operatu szacunkowego dąży do wykazania, że biegła przyjęła do porównania nieruchomości, które nie spełniają warunku podobieństwa do nieruchomości podlegającej wycenie. W ocenie Skarżącej, nieruchomości przyjęte przez biegłą do porównań nie mogą być uznane za nieruchomości podobne, są bowiem położone na peryferiach W. w odróżnieniu od nieruchomości podlegającej wycenie, która, jak twierdzi Skarżąca w skardze kasacyjnej – położona jest w strefie śródmiejskiej miasta W. Odnosząc się do tej argumentacji przypomnieć należy, że zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej – należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Należy przy tym podkreślić, że żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Tym bardziej nie sposób uznać, by nieruchomością podobną była wyłącznie nieruchomość położona w tej samej dzielnicy miasta, co nieruchomość wyceniana. Co więcej – na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji) wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Takie cechy powinny być uwzględnione przy dokonaniu korekty cen. Niezasadna jest zatem argumentacja Skarżącej kwestionująca dokonany przez biegł wybór nieruchomości a sprowadzająca się do stwierdzenia, że nieruchomości wybrane przez biegłą położone są w innych dzielnicach miasta. Sąd kasacyjny podziela zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak było podstaw do zakwestionowania opinii biegłej także w części dotyczącej doboru nieruchomości porównawczych. Jak wynika z opinii, wyceniana nieruchomość położona jest w strefie śródmiejskiej W. Biegła wyjaśniła, że jeżeli chodzi o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi w badanym okresie wystąpiło kilkanaście transakcji przeznaczonych pod drogi lecz żadnej w centrum miasta. Biegła wskazała następnie ceny transakcyjne tych nieruchomości (od 100 zł/m2 do 117,03 zl/m2) jak również czynniki, od których uzależnione były ceny (lokalizacja, stan otoczenia, stan sąsiedztwa, a przede wszystkim przeznaczenie planistyczne i sposób zagospodarowania gruntów przyległych oraz dostęp komunikacyjny). Jeżeli chodzi o nieruchomości przeznaczone pod aktywność gospodarczą, biegła wyjaśniła, że najwyższe notowania osiągają grunty przeznaczone pod usługi położone w niewielkiej odległości od centrum lub przy głównych lub wylotowych ulicach W. oraz o dużym ruchu samochodów i pieszych z pełną infrastrukturą o dobrym dostępie do przystanków komunikacji publicznej. Biegła ustaliła również, że nie wszystkie nieruchomości gruntowe będące przedmiotem obrotu spełniają cechy podobieństwa i dlatego po odrzuceniu transakcji o nieuzasadnionych cechami rynkowymi cenach do porównań przyjęła nieruchomości najbardziej podobne do wycenianej w cenach od 219,87 zł/m2 do 488,92 zł/m2. Oznacza to, że biegła do porównań przyjęła nieruchomości położone na rynku lokalnym, czyli we W. o tym samym przeznaczeniu planistycznym co nieruchomość wyceniana (drogowym oraz usługowym), uwzględniła również cechy wpływające na wartość nieruchomości. Następnie dokonała porównań parami wycenianej nieruchomości z nieruchomościami podobnymi, wyliczyła poprawki stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag, określiła jednostkową wartość nieruchomości z każdej pary porównawczej (poprzez skorygowanie ceny jednostkowej o sumę poprawek) i obliczyła przeciętną jednostkową wartość nieruchomości wycenianej jako średnią arytmetyczną z wartości uzyskanych z porównań. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Skarżąca przedstawiając na stronie 10 skargi kasacyjnej wyliczenia, które mają wykazać wadliwość operatu szacunkowego pomija konsekwentnie okoliczność, iż w jej przypadku ustalano odszkodowanie nie za prawo własności nieruchomości ale za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego. Skarżąca wskazywała, że nieruchomość o "gorszych" w jej ocenie cechach, to jest działka przy ul. R. wyceniona została na 442,48 zł/m2, zbliżona do nieruchomości wywłaszczonej nieruchomość przy ul. K. na 322,17 zł/m2 podczas gdy wywłaszczana nieruchomość wyceniona została na 270 zł/m2. Przedstawiając powyższe wyliczenia Skarżąca pomija jednak, że wartość prawa własności 1m2 wywłaszczonej nieruchomości w części przeznaczonej pod usług wyceniona została przez biegłą na 358,65 złotych. Zatem wbrew twierdzeniom Skarżącej, cena prawa własności 1m2 wywłaszczonej nieruchomość ustalona przez biegłą jest wyższa niż cena 1m2 nieruchomości uznanej przez Skarżącą za zbliżoną do działki, która była w jej użytkowaniu wieczystym. Skarżąca w swojej argumentacji pominęła bowiem fakt, że cena ta została następnie skorygowana stosownie do § 29 ust. 3 rozporządzenia. Wskazana przez Skarżącą kwota 270 zł/m2 to kwota odpowiadająca wartości 1m2 prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie zaś prawa własności. Kwestionując wycenę 1m2 prawa własności działki przeznaczonej na cele drogowe Skarżąca wskazuje, że nieruchomość położona przy ul. J. o "gorszych" cechach niż nieruchomość wywłaszczona, wyceniona została na 117,03 zł/m2. Sąd kasacyjny zwraca jednak uwagę, że cena wskazana w operacie to cena transakcyjna. Biegła celem ustalenia wartości działki wycenianej skorygowała cenę 1m2 działki przy ul. J. współczynnikami korygującymi uzyskując w ten sposób cenę 122,99 zł/m2. Oznacza to, że hipotetycznie taka cena mogłaby zostać uzyskana za 1m2 prawa własności wycenianej działki. Ten sam mechanizm został zastosowany w odniesieniu do pozostałych działek przyjętych do porównań. W jego wyniku uzyskano wyższe ceny dla 1m2 działki drogowej, które następnie posłużyły do wyliczenia ceny 1m2 prawa własności działki wywłaszczanej. Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że cena ta wyniosła 116,61 złotych, a więc była zbliżona do najwyższej odnotowanej przez biegłą ceny działki o przeznaczeniu drogowym (117,03 zł/m2). Cena ta, jako cena prawa własności, dla wyliczenia wartości prawa użytkowania wieczystego została również skorygowana współczynnikiem, o którym mowa w § 29 ust. 3 rozporządzenia. Sąd kasacyjny wskazuje również, że zastrzeżenia podnoszone na stronie 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczą już wiadomości specjalnych, czyli wymagałyby sporządzenia oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Podsumowując, zarzut objęty punktem 6 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. W konsekwencji za niezasadne uznać należy zarzuty objęte punktem 2 petitum skargi kasacyjnej to jest zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez dokonanie wyceny na podstawie analizy nieruchomości, które nie spełniają warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Sąd kasacyjny podkreśla, że argumentacja Skarżącej dotycząca braku podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami sprowadzała się wyłącznie do kwestii lokalizacji jak również oparta była na założeniu, że ceny działek w dzielnicach śródmiejskich muszą być wyższe niż na obrzeżach miasta. Tymczasem biegła wskazała w opinii, że w przypadku działek przeznaczonych na cele usługowe wyższe ceny uzyskiwały działki położone w centrum (a działka Skarżącej nie jest położona w centrum, tylko jak to określiła biegła, w strefie pośredniej) ewentualnie na obrzeżach miasta przy trasach wylotowych. W zarzucie objęty punktem 7 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji niedostrzeżenie naruszenia przez organy art. 8 i 9 k.p.a. poprzez pominięcie przez Starostę obowiązku ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków zgłoszonych przez Skarżącą a pozostawienie tego osobie, która pełni funkcje pomocnicze w postępowaniu, to jest biegłej. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd odniósł się do analogicznego zarzutu formułowanego przez Skarżącą na etapie skargi do Sądu pierwszej instancji. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że nie stanowiła naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. okoliczność, że Starosta w toku postępowania obligował biegłą do zajęcia stanowiska w przedmiocie uwag do operatu zgłaszanych przez Skarżącą. Sąd uznał, że praktyka Starosty w tym zakresie była prawidłowa, Skarżąca miała możliwość zapoznania się ze stanowiskiem biegłej, zaś Starosta wziął pod uwagę argumenty Skarżącej przy rozstrzyganiu sprawy, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. Sąd kasacyjny powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego w pełni podziela. Skoro Skarżąca kwestionowała opinię sporządzoną w toku postępowania, organ postąpił słusznie zwracając się do autorki operatu o przedstawienie wyjaśnień. Podkreślić należy, że biegła w kolejnych pismach ustosunkowywała się rzetelnie i kompleksowo do podnoszonych przez Skarżącą zarzutów, przywołując podstawy prawne dla zastosowanej przez siebie metodologii wyceny. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Skarżąca podkreślała, że nie została poinformowana w sposób prawidłowy o trybie zakwestionowania operatu. Zarzut ten jest niezasadny. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, organ pierwszej instancji w piśmie z [...] lipca 2020 r. poinformował Skarżącą o sposobach kwestionowania operatu. Skarżąca dysponowała zatem wiedzą, w jaki sposób zakwestionować może operat, nawet jeżeli organ nie ponowił tej informacji po sporządzeniu przez biegłą kolejnego operatu, to jest operatu z [...] września 2020 r. Zatem również zarzut objęty punktem 7 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. W zarzucie objętym punktem 3 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie § 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia, nie wskazuje jednak na czym polegać miałoby naruszenie prawa materialnego, którego dopuścił się Sąd. Z uzasadnienia zarzutu wynika natomiast, że Skarżąca kwestionuje zaistnienie podstaw faktycznych, które w ocenie organów pozwoliły na zaakceptowanie twierdzenia biegłej, że zachodzą podstawy do zastosowania § 29 ust. 3 rozporządzenia. Oznacza to, że stawiając zarzut naruszenie § 29 ust. 1-3 rozporządzenia jako przepisu prawa materialnego Skarżąca kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Jak wynika z opinii biegła przeprowadziła analizę rynku lokalnego i regionalnego i nie odnotowała transakcji nieruchomości nabywanych na cele drogowe jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego gruntu, a także nieruchomości z częściami składowymi gruntu przeznaczonych pod drogi podobnych do szacowanej nieruchomości. Nie odnalazła również transakcji nieruchomości wystarczająco podobnych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego i prawa własności na innych porównywalnych rynkach nieruchomości w celu zastosowania § 29 ust. 2 rozporządzenia. W konsekwencji wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu określiła jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego zgodnie ze wzorem zamieszczonym w § 29 ust. 3 rozporządzenia. Skarżąca uzasadniając zarzut naruszenia § 29 ust. 1-3 rozporządzenia odwoływała się do wyroku WSA w Łodzi z 9 lipca 2009 r. II SA/Łd 313/09, zgodnie z którym "Przed ustaleniem wartości nieruchomości w oparciu o § 29 ust. 3 rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), rzeczoznawca zobowiązany jest wykazać brak możliwości określenia tej wartości na podstawie § 29 ust. 1 i ust. 2 z uwzględnieniem przepisu § 26, czyli analizy rynku regionalnego, krajowego, a nawet zagranicznego." Odnosząc się do tego poglądu Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w analizowanej sprawie biegła zbadała zarówno rynek lokalny jak i regionalny jak również wyjaśniła, że nie odnalazła transakcji prawem użytkowania wieczystego dotyczących nieruchomości podobnych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Skarżąca nie przedstawiła zaś żadnego dowodu pozwalającego na zakwestionowanie powyższych twierdzeń biegłej. Przypomnieć również należy, że w niniejszej sprawie wycena prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarżącej dokonywana była w związku z jego wygaśnięciem na skutek odjęcia prawa własności nieruchomości w trybie specustawy drogowej. W takiej sytuacji, zasady dokonywania wyceny nieruchomości wynikają z § 36 rozporządzenia, będącego przepisem specjalnym w stosunku do § 26 tegoż aktu (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 4 grudnia 2014 r., I OSK 1056/13). Niezasadny jest również zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia (punkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z przywołanym przez Skarżącą przepisem, w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Zatem punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z § 36 rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r. I OSK 1307/19 i przywołane w nim orzecznictwo). Zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i art. 23 specustawy drogowej w związku z art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. Skarżąca uzasadniała ich niewłaściwym zastosowaniem wynikającym z niedostrzeżenia przez Sąd, że odszkodowanie ustalone zostało w zaniżonej wysokości. Ponieważ podniesione przez Skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, zmierzające do wykazania, że odszkodowanie ustalone zostało w niewłaściwej wysokości okazały się niezasadne nie było możliwe uznanie za zasadny zarzutu objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie Skarżąca – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.