II SA/Bd 192/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy Kowal z dnia 3 listopada 2016 r. nr XXI/111/16 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Bogusławice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7, § 12 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "wybór i", § 14, § 18 ust. 1 i 2. 1. Rada Gminy Kowal działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 446 - dalej "u.s.g.") podjęła w dniu 3 listopada 2016 uchwałę NR XXI/111/16 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Bogusławice (Dz. U. Woj. Kuj.-Pom. z 2016 r. poz. 4034). Uchwała została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą NR II/20/18 Rady Gminy Kowal z dnia 28 grudnia 2018r. NR II/7/18 (Dz. U. Woj. Kuj- Pom. z 2019r., poz. 394) w zakresie § 8. ust. 1. 2. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy we Włocławku, zarzucając: - istotne naruszenie przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 12 ust. 1 pkt 1 uchwały, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy "wybór i" Sołtysa i Rady Sołeckiej pomimo tego, iż ustawa o samorządzie gminnym określa w art. 36 - Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania; - istotne naruszenie przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 18 ust. 1 uchwały, że do dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/10 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a w § 18 ust. 2 uchwały, że "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się quorum określonego w ust. 1, wybory Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przeprowadza się na następnym zebraniu w tym samym dniu po upływie 30 minut od pierwszego termin zebrania bez względu na liczbę osób uczestniczących" pomimo tego, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum; - istotne naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 3 u.s.g. oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016r., poz. 283 – dalej "załącznik do rozporządzenia") poprzez wskazanie w uchwale: 1) w § 7 ust. 1 pkt 1 - "Zebranie wiejskie - organ uchwałodawczy sołectwa " co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 u.s.g., 2) w § 7 ust. 1 pkt 2 - " Sołtys - organ wykonawczy " - co stanowi powtórzenie zapisu art. 36 ust. 1 u.s.g., 3) w § 7 ust. 2 - "Działalność sołtysa wspomaga Rada Sołecka" - co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 u.s.g., 4) w § 14 i § 16 - powtórzenie treści art. 36 ust. 2 u.s.g. W konsekwencji Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2, § 12 ust. 1 pkt 1 w zakresie użytego zwrotu "wybieranie i", § 14, § 18 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. 3. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy w Kowalu pozostawił rozpoznanie zasadności skargi do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 35 u.s.g., zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia aktu) organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. 5. Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zakwestionowane uregulowania istotnie naruszają prawo. Stwierdzając nieważność § 7, § 12 ust. 1 pkt 1 w zakresie słów "wybór i", § 14 i § 18 ust. 1 i 2 uchwały, Sąd miał na względzie następujące okoliczności. Lokalny prawodawca w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazał, że organami sołectwa są: 1) Zebranie wiejskie - organ uchwałodawczy sołectwa, 2) Sołtys - organ wykonawczy sołectwa. Ponadto w ustęp 2 § 7 uchwały stanowi że działalność sołtysa wspomaga Rada Sołecka. Powyższa regulacja powtarza w istocie treść przepisu art. 36 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z § 137 załącznika do rozporządzenia w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Przytoczony przepis znajduje odpowiednie zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego na mocy § 143 załącznika do rozporządzenia. Na tle zasady przewidzianej w § 137 wskazuje się, że ogólną zasadą poprawnej legislacji jest, by w aktach normatywnych nie powtarzać przepisów innych aktów, ponieważ jest to normatywnie zbyteczne, a zarazem dezinformujące. Powtarzanie w uchwałach czy zarządzeniach przepisów powszechnie obowiązujących, w szczególności przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń jest szczególnie mylące i przez to niebezpieczne. Może wprowadzać w błąd co do materii dotyczącej danego aktu lub jego konstytucyjności. Wątpliwości powstają zwłaszcza wtedy, gdy zainteresowany nie wie, że zawarty w akcie przepis, wyznaczający sytuację prawną obywatela lub innego podmiotu, jest po prostu powtórzeniem przepisu np. ustawy (wątpliwości dotyczące konstytucyjności aktu) lub gdy nie mając rozeznania w systemie źródeł prawa, przyjmuje, że akt prawa wewnętrznego wyznacza mu obowiązki lub przyznaje uprawnienia (wątpliwości co do charakteru aktu). Z tych też względów redaktorowi tekstów aktów o charakterze wewnętrznym należy stanowczo zalecać, by nie powtarzał w nich postanowień aktów powszechnie obowiązujących. W zakresie zarzutu nadania w § 12 ust. 1 pkt 1 statutu sołectwa organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej, Sąd wskazuje, że zależy dokonywać rozróżnienia między zebraniem wiejskim jako organem, a zebraniem mieszkańców sołectwa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1429/16 oraz WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 917/19). W tym zakresie należy dostrzec, że lokalny prawodawca w § 12 ust. 1 pkt 1 uchwalił, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy podejmowanie uchwał w sprawach istotnych dla sołectwa: wybór i odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej w całości jak i poszczególnych jej członków. Uregulowanie to jest sprzeczne z treścią u.s.g., którą modyfikuje. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g., stanowi, że Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Oznacza to, że do kompetencji zebrania wiejskiego nie należy wybór sołtysa, ani członków rady sołeckiej, albowiem podmioty te są wybierane przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Dlatego też należało stwierdzić nieważność § 12 ust.1 pkt 1 uchwały w tej części, która nadała zebraniu wiejskiemu kompetencje do wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej. Przepis § 14 zaskarżonej uchwały stanowi, że Sołtys wybierany jest w głosowaniu tajnym i bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Powyższa regulacja powtarza w istocie treść przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. w myśl którego, Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, zatem zachodzą przesłanki stwierdzenia jego nieważności. W rozpatrywanej sprawie Sąd uwzględnił również skargę odnośnie § 18 ust. 1 i 2 uchwały. Postanowienia te dotyczą kworum wymaganego dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, stanowiąc, że dla dokonania wyboru bądź odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/10 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust. 1) oraz, że o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się quorum określonego w ust. 1, wybory Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przeprowadza się na następnym zebraniu w tym samym dniu po upływie 30 min. od pierwszego terminu zebrania bez względu na liczbę osób uczestniczących (ust. 2). Tymczasem z treści cytowanego wcześniej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, a ponadto wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Powyższa regulacja jest kompletna i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w omówionej części.