I SA/Ke 71/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] r. nr [...] 1.1 Decyzją z [...] r. nr [...]/2021 Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) utrzymał w mocy decyzję tego organu z [...] r. nr [...] odmawiającą R. J. wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. 1.2 Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...] r. R. J. zwrócił się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność i opłacającą składki wyłącznie za siebie. Następnie wnioskiem z [...] r. zwrócił się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec i kwiecień 2020 r. jako płatnik składek za osoby zgłoszone do ubezpieczeń społecznych. 1.3 W decyzji z [...] r. Zakład odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r. Organ podniósł, że wniosek z [...] r. był błędny, natomiast poprawny wniosek z [...] r. został uwzględniony i wnioskodawca został zwolniony z opłacenia składek za marzec i kwiecień 2020 r. Do [...] r. wnioskodawca nie złożył poprawnego wniosku o zwolnienie ze składek za maj 2020 r. Nie przysługuje mu więc zwolnienie za ten okres. Organ powołał w tym zakresie art. 31zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: ustawy COVID-19, zgodnie z którym wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. 1.4 Utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie decyzją z [...] r., Zakład powtórzył powyższą argumentację. Wskazał również na treść art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, odsyłający do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. 2.1 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. J. wyjaśnił, że w pierwszym wniosku zaznaczył okres zwolnienia ze składek w sposób prawidłowy, tj. od marca do maja 2020 r. Dokonując korekty na zgłoszenie telefoniczne pracownika ZUS o złożenie wniosku na innym druku, pomyłkowo nie uwzględnił maja. Skarżący był pewny, że druk był prawidłowy. 3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, określanej dalej jako "p.p.s.a."). 4.2 Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z [...] r. zostały wydane z naruszeniem prawa. 4.3 W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Ma ono przy tym kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada ta sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Innymi słowy, istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r. I OSK 124/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 4.4 Zdaniem Sądu, ww. decyzje nie spełniają powyższych wymogów. Z sentencji decyzji z [...] r., utrzymanej w mocy decyzją z [...] r., wynika, że organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku dotyczącego składek własnych R. J. za maj 2020 r. Składki te objęte były wnioskiem, który skarżący złożył [...] r. Tymczasem w uzasadnieniu tych decyzji organ podniósł, że do [...] r. strona nie złożyła poprawnego wniosku o zwolnienie ze składek za maj 2020 r. Taka konkluzja wskazuje, że organ w uzasadnieniu opisał wniosek z [...] r., w którym w istocie skarżący nie wnioskował o zwolnienie składek za maj 2020 r. Powstaje zatem sprzeczność pomiędzy sentencją decyzji z [...] r. a jej uzasadnieniem. Sentencja wskazuje, że rozpoznawany był wniosek z [...] r., natomiast uzasadnienie decyzji, że wniosek z [...] r. Wymaga wyjaśnienia, że jeśli rozpoznawany był wniosek z [...] r., to w uzasadnieniu organ winien się odnieść do jego treści, uwzględnić, że w rzeczywistości został on złożony w terminie i następnie wyjaśnić, dlaczego uznano go za błędny i odmówiono wszczęcia postępowania w tej sprawie. Jeśli rozstrzygnięcie dotyczyło zaś wniosku z [...] r., to organ winien ująć w sentencji, że chodzi o składki płatnika, a nie składki własne, i w uzasadnieniu decyzji podać przyczyny odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Takich rozważań zaskarżona decyzja ani decyzja z [...] r. nie zawierają. 4.5 W rezultacie powyższych uchybień, motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są całkowicie nieczytelne. Nie jest wiadomym, który w istocie wniosek stanowił przedmiot oceny organu. Zakład naruszył w ten sposób art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej sentencję nie korespondującą z jej uzasadnieniem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzje powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2011 r. II GSK 96/10, z 8 listopada 2013 r. II GSK 870/12). 4.6 Podsumowując, organ nie uzasadnił należycie ww. decyzji. Ich analiza nie pozwala odpowiedzieć na pytanie, który wniosek (z [...] r. czy z [...] r.), ani które składki (własne czy płatnika) stanowiły przedmiot rozpoznania. Podjął rozstrzygnięcie, które godzi w zasady wynikające z k.p.a. Przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję z [...] r. 4.7 Ponownie rozstrzygając sprawę organ wyda rozstrzygnięcie, w którym sentencja decyzji zostanie uzasadniona zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Jeśli podejmie rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania, to zarówno w sentencji decyzji jak i jej uzasadnieniu precyzyjnie wskaże, który wniosek rozważył, jakich składek on dotyczy oraz za jaki okres. Poda również podstawy prawne i dokona ich wykładni w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w jakiej znajduje się strona.