II OSK 2104/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, sędzia NSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 599/22 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2022 r. nr 163/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 599/22 oddalił skargę R. S. (dalej: "skarżący") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") z dnia 25 stycznia 2022 r., nr 163/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 29 grudnia 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej: "PINB") wpłynęło pismo R. O. o przeprowadzenie kontroli zgodności z przepisami prawa budowlanego budowy obiektów usytuowanych m.in. na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Upoważnieni pracownicy PINB 12 marca 2020 r. przeprowadzili czynności kontrolne. Następnie, w dniu 8 listopada 2021 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odstępstw dokonanych przy realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na tej nieruchomości. Uprzednio, pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r., skarżący powołując się na art. 49 f ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351; obecnie Dz. U. z 2025 r. poz. 418) złożył żądanie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do tego budynku mieszkalnego. Wskazał, że samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi jest wybudowanie fundamentów budynku mieszkalnego na przełomie września i października 1996 r. przed uzyskaniem decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 30 grudnia 1996 r., nr 928/96 udzielającej pozwolenia na budowę. PINB postanowieniem z dnia 3 grudnia 2021 r., nr IIIOT/574/2021, wydanym na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1568; dalej: "K.p.a.") oraz 83 ust. 1 Prawa budowlanego, odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania w sprawie legalizacji budowy z tego powodu, że budynek został zrealizowany na podstawie decyzji z dnia 30 grudnia 1996 r. o pozwoleniu na jego budowę. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił wydanie go z naruszeniem art. 49f ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego. Podniósł, że pozwolenie na budowę zawierało warunki, których nie spełnił: prace budowlane zrealizował przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w zakresie wylania i wymurowania fundamentów budynku, działka inwestycyjna nie została wytyczona przez uprawnionego geodetę, nie prowadził dziennika budowy oraz nie zainstalował tablicy informacyjnej. Zdaniem skarżącego decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę powinna zostać uchylona w trybie art. 162 § 2 K.p.a. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 25 stycznia 2022 r. MWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dacie wykonywania robót budowlanych skarżący legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę, a zatem realizował inwestycję zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co czyni ją legalną, a nie jak twierdzi skarżący samowolą budowlaną. Zatem prawidłowo PINB odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Okoliczność, że istnieje w obrocie prawnym decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę stanowi przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego. Podnoszona przez skarżącego okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, skoro w obrocie prawnym istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę. Ponadto MWINB wskazał, że wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odstępstw dokonanych przy realizacji inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie skarżący zarzucił brak faktycznego rozpoznania sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 49f pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący wskazał na bierność organu, pomimo zgłoszenia w zażaleniu nieprawidłowości związanej z rozpoczęciem budowy. Zdaniem skarżącego decyzja o pozwoleniu na budowę z mocy prawa powinna wygasnąć. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 5 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że będące przedmiotem skargi rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., w myśl którego, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Następnie Sąd podał, że wniosek skarżącego z dnia 2 sierpnia 2021 r. został złożony w trybie art. 49f Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. W ocenie Sądu z tego przepisu wynika, że dotyczy on wyłącznie obiektów budowalnych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. Słusznie w niniejszej sprawie organy wskazały, że budynek mieszkalny jednorodzinny nie powstał w warunkach samowoli budowlanej, ponieważ Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia 30 grudnia 1996 r., nr 928/96 udzielił pozwolenia na jego budowę (wydanie pozwolenia na budowę nie było kwestionowane przez skarżącego). Bezsporne jest również i to, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowania z obrotu prawnego. W świetle powyższego prawidłowo organy nadzoru budowlanego ustaliły, że w sprawie brak było możliwości złożenia w trybie art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego żądania o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Tym samym organy słusznie zastosowały art. 61a K.p.a. i odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd uznał, że skarżący w żaden sposób nie udokumentował, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, na przełomie września i października 1996 r. samowolnie wykonał fundamenty budynku. Niewystarczające dla potwierdzenia tej okoliczności są dołączone do skargi oświadczenia osób spokrewnionych ze skarżącym, a samo złożenie wniosku o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego stanowi próbę obejścia prawa. Poza zakres sprawy wykraczają zarzuty dotyczące wszczęcia postępowania naprawczego dotyczącego tego budynku oraz kwestia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. W efekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 maja 2022 r. wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne oraz procesowe. Najpierw pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 28 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w dacie wykonywania robót budowlanych skarżący legitymował się pozwoleniem na budowę, podczas gdy rozpoczął on prace budowlane w postaci budowy fundamentów w październiku 1996 r., o czym świadczy dowód w postaci oświadczenia właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącego oraz załączony do skargi dowód z dokumentu - rachunek uproszczony z dnia 11 października 1996 r. nr [...]. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 49g ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że w sprawie brak jest podstaw do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizującego, gdyż nie doszło do samowoli budowalnej, a jedynie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono, jakich dokonano odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji. Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 49f Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego na podstawie tego przepisu, ponieważ organy wykazały, że w sprawie budynek mieszkalny nie powstał w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego. W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. przez: 1) rozpatrzenie sprawy i wydanie wyroku na podstawie niewyczerpującego materiału dowodowego, tzn. bez przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, pomimo złożenia przez skarżącego wniosku dowodowego; 2) pominięcie dowodu z oświadczenia właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącego, pomimo że z dokumentu wynika, że fundamenty zostały wykonane w październiku 1996 r. przed uzyskaniem decyzji z dnia 30 grudnia 1996 r. o pozwoleniu na budowę; Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne wyjaśniając ich znacznie dla skarżącego, podczas gdy MWINB nie wyjaśnił pojęcia "z innych uzasadnionych przyczyn", o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Ostatni zarzut dotyczył naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, a mianowicie zarzutu o braku możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz zarzutu naruszenia art. 61 § 1 K.p.a., podczas gdy przepis ten nakłada na sąd powinność ustosunkowania się do wszystkich zarzutów. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Do rozpoznania zarzutów w niej zawartych należy przystąpić w kolejności odwrotnej od tej, w jakiej je sformułowano, czyli odnosząc się najpierw do zarzutów proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony za pomocą tego rodzaju zarzutu, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Zarzuty procesowe nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim bezzasadny jest ten odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa elementy składowe uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby okazać się skuteczny, gdyby pisemne motywy wyroku sądu nie zawierały wszystkich jego elementów, budziły wątpliwości interpretacyjne uniemożliwiające ustalenie stanowiska sądu i poddania go weryfikacji w toku postępowania kasacyjnego. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju uchybieniami. Sąd pierwszej instancji po przedstawieniu stanu sprawy, w tym przede wszystkim stanowisk stron i odnotowaniu treści rozstrzygnięć organów administracji, odniósł się do kwestii wobec których ogniskował się spór między stronami, w sposób jednoznaczny zajął stanowisko w sprawie, wyjaśnił sposób rozumienia stosowanych przepisów. Wskazał również, z jakich przyczyn nie podziela zarzutów skarżącego zawartych w skardze do sądu, w tym zmierzającego do wykazania, że skarżący zrealizował inwestycję w ramach samowoli budowlanej, bowiem przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wybudował fundamenty budynku. Sąd wyjaśnił, z jakich powodów w sprawie nie mogły zostać zastosowane przepisy o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, ponadto odniósł się do sposobu gromadzenia i oceny na drodze administracyjnej materiału dowodowego. Dalszą kwestią jest, czy stanowisko to jest słuszne, polemikę z nim można było podjąć w ramach zarzutów naruszenia innych przepisów, z którymi ma ono pozostawać w sprzeczności. Sąd pierwszej instancji istotnie nie odniósł się do zgłoszonych zarzutów naruszenia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) oraz naruszenia art. 61 § 1 K.p.a., chociaż ten ostatni zarzut miał w polu widzenia, gdyż został odnotowany w części wstępnej uzasadnienia (s. 3 i 4). Nie każde jednak naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko mogące mieć wpływ i to istotny na końcowy wynik sprawy uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zdaniem NSA brak jest podstaw do przyjęcia takiego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, tym bardziej, że pełnomocnik skarżącego ograniczył się jedynie do zgłoszenia zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., nie wskazał w szczególności jakie konkretne uwagi i ewentualnie środki dowodowe - poza już zgłoszonymi - zamierzał zaoferować organowi, a ich uwzględnienie mogłoby doprowadzić do wydania orzeczenia administracyjnego o odmiennej treści. Należy ponadto stwierdzić, że nie stanowi naruszenia konstrukcji uzasadnienia wyroku nieodniesienie się przez sąd wprost do konkretnego zarzutu skargi w sytuacji, gdy z całokształtu rozważań sądu wynika jednoznacznie, że również okoliczności podniesione w tym zarzucie były brane pod uwagę w procesie orzekania. Zarzuty procesowe obejmujące wyłącznie art. 7 i art. 77 K.p.a. (nie zostały one powiązane z przepisami normującymi postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej), zatem odnoszące się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organ administracji nie są uzasadnione. Nie można zgodzić się z poglądem pełnomocnika, że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy był niewystarczający do wydania zaskarżonego postanowienia, bowiem pominięto dowody z zeznań świadków i oświadczenie właścicieli sąsiednich nieruchomości. Słusznie zaakcentował Sąd pierwszej instancji, że budynek mieszkalny jednorodzinny wykonany został na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 30 grudnia 1996 r., nr 928/96 udzielającej pozwolenia na jego budowę. Okoliczność wydania pozwolenia na budowę nie była kwestionowana przez skarżącego w toku całego postępowania, powołał się zresztą na tę decyzję żądając wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Bezsporne jest, że omawiana decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowania z obrotu prawnego. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że budynek nie został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Materiał dowodowy w takim zakresie stanowił wystarczającą podstawę do poczynienia stanowczych ustaleń, następnie jego oceny i podjęcia rozstrzygnięcia. Nie można więc zgodzić się z tym zarzutem, nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań osób w charakterze świadka i nieuwzględnienie oświadczenia właścicieli sąsiednich nieruchomości nie mogło mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. NSA w składzie orzekającym nie dostrzega powodów do podzielenia zarzutu pełnomocnika skarżącego o naruszeniu przez organ administracji art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie pojęcia "z innych uzasadnionych przyczyn", o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Brak wyjaśnienia tego pojęcia nie stanowi przyczyny uzasadniającej uchylenie zaskarżonego wyroku. Na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy prima facie można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Chodzi więc zasadniczo o sytuacje jednoznaczne, oczywiste, możliwe do zidentyfikowania już na etapie wstępnej analizy zgłoszonego żądania, niewymagające prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1210/23, LEX nr 3702697). W rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła w sytuacji oczywistej, uzasadniającej zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty realizowane w granicy podstawy naruszenia prawa materialnego. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 28 Prawa budowlanego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu i uznał, że w dacie wykonywania robót budowlanych skarżący legitymował się pozwoleniem na budowę, podczas gdy rozpoczął on prace budowlane w postaci budowy fundamentów w październiku 1996 r., a zatem jeszcze przed uzyskaniem decyzji z dnia 30 grudnia 1996 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z podstawową zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. W sprawie nie jest kwestionowane przez skarżącego, że na przedmiotową inwestycję wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i skarżący uzyskał takie pozwolenie, dysponował zatem tytułem prawnym do prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego. Bezzasadny jest również zarzut kasacyjny odniesiony do art. 49f Prawa budowlanego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował stanowisko organów administracyjnych, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego na podstawie tego przepisu, ponieważ organy wykazały, że w sprawie budynek mieszkalny nie powstał w warunkach samowoli budowlanej. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w sytuacji, gdy inwestor wybudował lub jest w trakcie budowy bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (tzw. samowola budowlana), wówczas organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie, w ramach którego umożliwia stronie legalizację samowoli (art. 48 – 49e Prawa budowlanego). Nowelizacja ustawy Prawo budowlane dokonana ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) wprowadziła nową instytucję, tj. uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zgodnie z art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego organ nadzoru budowlanego ocenia dopuszczalność wszczęcia postępowania pod względem podmiotowym i przedmiotowym. To na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem wystąpienia okoliczności uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, a w szczególności to, że budynek został wybudowany na podstawie istniejącej w obrocie prawnym decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że w sprawie zaistniała przeszkoda do wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Przepis 49f ust. 1 Prawa budowlanego wymaga bowiem, aby budynek został zrealizowany min. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższego prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że w sprawie brak było podstaw do uruchomienia postępowania w trybie art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym zasadnie uznał Sąd, że organy administracyjne prawidłowo zastosowały w sprawie art. 61a K.p.a. i odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do dalszego zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 49g ust. 1 i 2 w powiązaniu z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego należy stwierdzić, że Sąd tego przepisu nie stosował, stąd nie mógł się dopuścić jego naruszenia ani przez błędną wykładnię, ani niewłaściwe zastosowanie. Pomimo tego Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze rozwinięcie tego zarzutu, uznał za zasadne wyjaśnienie, że należy odróżnić postępowanie legalizacyjne od postępowania naprawczego. Procedura zawarta w art. 49f Prawa budowlanego dotyczy postępowania legalizacyjnego, a więc sytuacji gdy doszło do budowy (odbudowy, rozbudowy i nadbudowy) obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy). Natomiast postępowanie naprawcze, które regulują przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f Prawa budowlanego, co wprost wynika z brzmienia art. 50 ust. 1 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie budynek mieszkalny został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, a w trakcie budowy - jak ustalił organ nadzoru budowlanego - skarżący dopuścił się istotnych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia budowę. Doprowadzenie takiego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego, a nie legalizacyjnego. W granicach rozpoznawanej sprawy organy nie były zaś uprawnione do badania, czy doszło do odstępstwa, a jeśli tak - czy miało ono charakter istotny w znaczeniu wynikającym z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Należy to do odrębnego postępowania, które - jak wynika z przedstawionych akt - zostało już wszczęte. Zatem i w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.