I OSK 1492/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 58/21 w sprawie ze skargi G. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 58/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi G. Ć. (dalej: "skarżąca"), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazało na naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej: "ustawa") przez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegające na: - uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez badania przesłanek uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy oraz w konsekwencji na: - uznaniu, że stosując przepis art. 27 ust. 5 ustawy, należy przyjąć, iż gwarantuje on stronie wybór pomiędzy pozostającymi w zbiegu świadczeniami, bez konieczności uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane; b) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 ustawy przez błędną interpretację tych przepisów prowadzącą do pominięcia jednoznacznej normy wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie uprawnionej do zasiłku dla opiekuna; c) przepisu art. 24 ust. 2 ustawy przez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegające na: - uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez badania przesłanek uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy oraz w konsekwencji na uznaniu, że stosując przepis art. 24 ust. 2 ustawy, należy przyjąć, że gwarantuje on zawsze prawo do m.in. świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, bez względu na to, czy w dacie złożenia wniosku spełniono warunki materialnoprawne przysługiwania prawa do tego świadczenia, w tym nie występują przesłanki negatywne w postaci np. prawa do zasiłku dla opiekuna; 1) przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 155 k.p.a. przez błędną interpretację, że uchylenie decyzji ostatecznej o przyznaniu zasiłku dla opiekuna może nastąpić także w przypadku bezwarunkowej zgody strony, na rzecz której świadczenie to zostało przyznane; - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") przez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga – jako nieuzasadniona – powinna być oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. Z kolei art. 24 ust. 2 ustawy wprowadza zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 ustawy. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń. Przyjmuje się, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 ustawy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W przedmiotowej sprawie skarżąca w dniu 2 grudnia 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast dopiero w dniu 22 lipca 2020 r. organ wezwał ją do złożenia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, który został jej przyznany na mocy decyzji z [...] listopada 2014 r. W oświadczeniu z 23 lipca 2020 r. skarżąca zrezygnowała z przyznanego jej wcześniej prawa do zasiłku i zawnioskowała o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o jego przyznanie. Oznacza to, że wola skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać i które jest dla niej bardziej korzystne, została przez nią wyraźnie wskazana w ww. oświadczeniu. Jest to zatem równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do wcześniejszego świadczenia. Fakt zatem pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku w tym przedmiocie. Mimo że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają co do zasady charakter decyzji konstytutywnych, nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Powyższe oznacza, że decyzja, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 ustawy – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji uchybień proceduralnych organu pierwszej instancji, który nieprawidłowo wykonywał zalecenia organu odwoławczego, w konsekwencji czego przedmiotowa sprawa pozostawała w toku od 2 grudnia 2019 r., tj. od momentu złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do [...] sierpnia 2020 r. na skutek wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 sierpnia 2020 r. i jednocześnie odmowie przyznania jej tego świadczenia od 1 grudnia 2019 r. do 31 lipca 2020 r. To na organach ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (por. art. 9 k.p.a.). Zgodnie natomiast z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 ust. 1 k.p.a., organ obowiązany jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie prawo wyboru świadczenia korzystniejszego, zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy. Skoro w przedmiotowej sprawie skarżąca takiego wyboru dokonała i jednoznacznie wskazała, że chce pobierać świadczenie pielęgnacyjne, to organ, po zbadaniu, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki determinujące przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, powinien takie świadczenie jej przyznać od daty złożenia wniosku. Mając na uwadze, że skarżąca nie może pobrać dwóch świadczeń za ten sam okres, w zaistniałym stanie faktycznym, kwota, która została wypłacona skarżącej w formie zasiłku dla opiekuna do lipca 2020 r. powinna zostać zaliczona na poczet świadczenia pielęgnacyjnego, które powinno zostać przyznane skarżącej, począwszy od 1 grudnia 2019 r. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 24 ust. 2 ustawy, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej ich wykładni i słusznie uznał, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie. Nie może również odnieść oczekiwanego skutku zarzut dotyczący naruszenia art. 155 k.p.a., bowiem dotyczy on w istocie przesłanek wydania decyzji organu z [...] sierpnia 2020 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej z [...] listopada 2014 r. o przyznaniu skarżącej zasiłku dla opiekuna. Wobec niewniesienia odwołania decyzja uchylająca stała się ostateczna. W związku z tym, na obecnym etapie nie ma podstaw do formułowania ocen o dopuszczalności uchylenia decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna z mocą wsteczną, skoro decyzja ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.