I SAB/Wa 459/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez dzielnicę – gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 100 (sto) złotych tytułem wpisu od skargi. Pismem z 17 listopada 2021 r. Miasto [...] (dalej jako skarżący) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] (dalej też jako organ/wojewoda) w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez dzielnicę – gminę [...] z mocy prawa, na podstawie art. 17a ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm.) prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Miasto zarzuciło organowi wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania, tj. art 35 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa) w zw. z art 17a ust. 3 w zw. z art 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., art 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 12 § 1 w zw. z art 6, 7, 77 § 1 kpa i wniosło o: zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie terminie decyzji administracyjnej rozpatrującej wniosek, stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie dopuścił się on bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej przez sąd, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismami z [...] lipca 2019 r., [...] września 2019 r. i [...] listopada 2019 r. Prezydent [...] wystąpił do Wojewody [...] o przekazanie, w terminie miesiąca od dnia otrzymania pisma, wykazów postępowań administracyjnych wszczętych z urzędu, i niezakończonych do dnia dzisiejszego, na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 kwietnia 2020 r. Miało to na celu pozyskanie informacji, czy postępowanie takie prowadzone jest m.in. w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...]. Przy ww. piśmie z [...] września 2019 r. przekazano również wykaz [...] działek ewidencyjnych, w stosunku do których Wojewoda powinien prowadzić z urzędu postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie, czy działki wskazane w wykazie stały się z dniem 27 maja 1990 r. własnością właściwej gminy, której mienie, w wyniku zmian ustrojowych [...], stało się mieniem [...]. Skarżący podkreślił, że pomimo wielokrotnych wezwań do dnia dzisiejszego organ nie przekazał ww. wykazów postępowań administracyjnych. To natomiast, że wojewoda do chwili obecnej nie zakończył postępowań administracyjnych, które był zobowiązany wszcząć z urzędu po 31 grudnia 2005 r. i nie wydał w nich decyzji, uniemożliwia uregulowanie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, a także stanowi poważne utrudnienie w realizacji przez Prezydenta [...] ustawowego obowiązku wynikającego z art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśnił, że wnioski o wydanie decyzji w trybie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. były składane do Wojewody przez Komisje Inwentaryzacyjne Rady Gminy, potem przez właściwe gminy. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. poz. 1492) został wprowadzony do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - art. 17a. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Zatem od 1 stycznia 2006 r. do 16 kwietnia 2020 r. postępowania w trybie art. 5 ust. 1 i 2 wszczynane były z urzędu. Organ podkreślił, że w związku z powyższym ustawodawca wprowadził regulacje obligujące gminy do przygotowania spisów inwentaryzacyjnych z określeniem terminu do 31 grudnia 2005 r., przy czym upływ tego terminu nie oznaczał jednak braku możliwości uzyskania decyzji komunalizacyjnej. Jedyną konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy było przejście inicjatywy wydania decyzji komunalizacyjnej w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwentaryzacyjnych, a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie Wojewoda, dysponując taką wiedzą był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowną decyzję. Wskazał także, że wszystkie zawiadomienia o wszczęciu przez wojewodę postępowań w trybie art. 17a ust. 3 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jak również decyzje komunalizacyjne z terenu [...] otrzymywali Prezydent [...], Prezydent [...] (wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej) oraz Burmistrz właściwej Dzielnicy [...]. Korespondencja adresowana do Prezydenta [...] (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) trafiała do Biura Gospodarki Nieruchomościami, a potem Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...]. Wobec powyższego Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa było w posiadaniu informacji na temat wszystkich wszczętych, prowadzonych i zakończonych przez Wojewodę postępowań komunalizacyjnych. Podkreślił, że Wojewoda nie prowadził rejestru zawiadomień o wszczęciu z urzędu postępowań w trybie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., natomiast rejestry wydanych decyzji komunalizacyjnych wykazują oznaczenie nieruchomości w ewidencji gruntów na dzień wydania decyzji i nie uwzględniają zmian jakie zaszły w ewidencji po tej dacie. Organem prowadzącym ewidencję gruntów na terenie [...] jest Prezydent [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i z tego powodu podlega odrzuceniu. W świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg - ogólnie ujmując - na akty i czynności (art. 3 § 2 pkt 1 – 7 ppsa) oraz na stan faktyczny, tj. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 – 9 ppsa). W powołanym przepisie ustawodawca uznał, że istotne znaczenie ma przedmiot zaskarżenia istniejącego aktu, czynności lub stanu faktycznego w chwili mającej dokonać się kontroli przez sąd administracyjny. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 7 marca 2022 r. sygn. II OPS 1/21 przedmiotowy zakres kognicji sądu administracyjnego, określony w powołanym wyżej art. 3 § 2 ppsa determinuje jeden z istotnych elementów konstrukcji dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, podlegającej ocenie w ramach art. 58 § 1 ppsa. Dopuszczalność ta obejmuje przy tym zarówno przesłanki podmiotowe, jak i przedmiotowe, które łącznie determinują w sposób bezpośredni możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty. Każde zatem merytoryczne rozpatrzenie skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Wyjaśniono również, odwołując się w tej mierze do poglądów doktryny, że "jedna z przesłanek dopuszczalności skargi odnosi się do przedmiotu skargi i obejmuje wymaganie, by – z jednej strony – zaskarżana forma działania administracji należała do katalogu form działania administracji, co do których ustawa przewiduje możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego (forma działania administracji musi być przez ustawę objęta właściwością sądu administracyjnego), z drugiej zaś – by zaskarżana forma działania administracji istniała w sensie prawnym (wymóg istnienia przedmiotu zaskarżenia). Oba wymagania muszą być przy tym spełnione łącznie – niespełnienie chociażby jednego z nich jest równoznaczne z niedopuszczalnością skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ppsa (jeżeli zaskarżona forma działania administracji nie należy do katalogu form objętych właściwością sądu administracyjnego) lub w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ppsa (jeżeli zaskarżona forma działania administracji w sensie prawnym nie istnieje, tj. jeżeli w momencie wniesienia skargi nie istnieje przedmiot zaskarżenia) i w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Jakkolwiek uchwała ta dotyczyła innego problemu niż ten, który zaistniał w rozpoznawanej sprawie, poglądy prawne w niej wyrażone pozostają aktualne w tym przypadku. W niniejszej sprawie skarżona jest bezczynność Wojewody [...], która miała się przejawiać w braku wydania decyzji w przedmiocie komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której to sprawie organ wojewódzki winien, zdaniem skarżącego, wszcząć z urzędu postępowanie - stosownie do art. 17a ust. 3 powołanej wyżej ustawy. Przepis ten stanowił bowiem, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Godzi się jednakowoż zauważyć, że samo przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania, jak ma to miejsce w przypadku zacytowanej regulacji (obowiązującej w okresie od 22 września 2004 r. do 16 kwietnia 2020 r.), nie prowadziło do automatycznego, dorozumianego, jego wszczęcia. Ocena czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacji z urzędu należała zatem do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informację o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie sposób bowiem założyć, że w stosunku do setek nieruchomości zlokalizowanych w danym województwie - w tym takich, które na dzień komunalizacji oraz w okresie obowiązywania unormowania z art. 17a ust. 3 nie miały założonej księgi wieczystej, co uniemożliwiało proste przypisanie jej własności Skarbowi Państwa - organy wojewódzkie zobligowany były do wszczynania z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Mając zatem na względzie, że w sprawie dotyczącej ww. nieruchomości, nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego (na akt je inicjujący skarżący zresztą się nie powołuje), nie istnieje stan faktyczny, który można zakwalifikować (choćby potencjalnie) jako bezczynność lub przewlekłość. Aby można bowiem mówić o opieszałości organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, musi istnieć zawisłe przed tym organem postępowanie administracyjne. Skoro zaś taka sytuacja w sprawie nie występuje, to nie istnieje także przedmiot zaskarżenia, a to czyni wniesioną w tych uwarunkowaniach skargę niedopuszczalną. Następstwem powyższego jest jej odrzucenie z racji niemożliwości przyjęcia skargi przez sąd administracyjny do jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.