III SA/Gl 61/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] r., nr [...]; 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w K. (dalej jako organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. (dalej jako organ I instancji) z [...] r. w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia wysokości i wypłaty G. W. (dalej jako: strona, skarżący) ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w ilości 56 dni do wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w S. z [...] r., nr [...] skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] r. W chwili zwolnienia stronie przysługiwało 56 dni niewykorzystanego urlopu. Wypłacono stronie ekwiwalent w kwocie [...] zł przyjmując, że 1 dzień urlopu odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wnioskiem z 14 listopada 2018 r. strona wystąpiła o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z uwzględnieniem treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W odpowiedzi na wniosek strony, pismem z [...] r. organ podał, że wniosek jest zasadny lecz na chwilę obecną nie ma możliwości do jego realizacji z uwagi na nieokreślenie przez ustawodawcę wskaźnika do naliczenia przedmiotowych należności. Natomiast realizacja wypłaty nastąpi po ustaleniu przez ustawodawcę nowego współczynnika służącego do wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Po ponownym wniosku strony z 19 kwietnia 2021 r. sprawa została skierowana do Komendanta Miejskiego Policji w S., który wydał ww decyzję odmowną z [...] r. utrzymaną zaskarżoną decyzją z [...]r., przez organ II instancji. Wydając zaś zaskarżoną decyzję organ II instancji wskazał, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy dla funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem 6 listopada 2018 r. reguluje art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...). To ten przepis nakazuje stosować art. 115a ustawy o Policji, nakazujący przyjąć przelicznik w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przyjęty sposób obliczenia należności został zastosowany wobec strony z chwilą zwolnienia, zatem nie ma konieczności ponownego przeliczania ekwiwalentu. Od powyższej decyzji skarżący wywiódł skargę, którą złożył za pośrednictwem organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 190 ust. 4 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – dalej jako Konstytucja RP) w zw. z art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1882) poprzez pozbawienie go przez organ należnych świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop; 2. art.9 ust.1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (dalej jako: ustawy o szczególnych rozwiązaniach) art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez odmowę przyznania prawa do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w ilości 56 dni do wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, podczas gdy zasady o których mowa w art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115 ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 ( Dz.u poz.2102) w którym Trybunał orzekł, że art. 115a o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust 2 w zw. z art. 31 ust 3 zdanie drugie Konstytucji RP; 3. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust 4 Konstytucji RP oraz przepisu art. 115 ustawy o Policji, 2. art.9 ust.1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez ich błędną wykładnię w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy, a to odmowę przyznania prawa do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w ilości 56 dni do wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, podczas gdy należna ilość urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. pomnożyć przez 1/21 wysokości wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez wycenę ostatniego dnia roboczego przysługującego skarżącemu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: -uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, -zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, - stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przesłanki z art. 156 k.p.a., - zobowiązanie organów do przedstawienia akt postępowania, - zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi zaakcentował, że fragment art. 115a ustawy o Policji został wyeliminowany z systemu prawnego w części, ww wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie określającym 1/30 części miesięcznego uposażenia jako stanowiący ekwiwalent za urlop ze wskazaniem technicznych przesłanek do prawidłowego naliczenia ekwiwalentu. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Skarżący podniósł również między innymi, że zaskarżona decyzja została podjęta w opozycji do jednolitego orzecznictwa NSA i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Skarżący powołał się też na wyrok NSA z 15 kwietnia 2014r. sygn. akt. I OSK/ 542/13 w zakresie formy realizacji prawa do ekwiwalentu. Na poparcie swojego stanowiska skarżący podniósł, że w wielu innych wyrokach sądowych pojawiają się argumenty potwierdzające jego prawo do dochodzonych świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. W myśl z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącemu przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego wypłaconego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z zakończeniem służby w Policji na podstawie art.115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu zgodnym z Konstytucją, czy też kwota już przez niego otrzymana, a obliczona przy zastosowaniu współczynnika w wysokości 1/30 uposażenia jest kwota właściwą. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, przysługujące policjantowi zwalnianemu ze służby, ustanawia art.114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Powołane wyżej brzmienie art. 115a wprowadzone zostało ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610 - art. 1 pkt 16 w zw. z art. 48), zwaną w dalszym ciągu ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Jednocześnie z art. 9 ust. 1 zd. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co w praktyce oznacza zastosowanie mnożnika wynoszącego 1/30 za każdy dzień urlopu. Odnośnie brzmienia art. 115a ustawy obowiązującego przed 6 listopada 2018r. przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Z powyższego wynika zatem, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach stanowiąc w art. 9 ust. 1, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., ma zastosowanie przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał w tym właśnie wyroku za niezgodny z Konstytucją RP w istocie wprowadziła regulację tożsamą jak uznana przez Trybunał za niekonstytucyjną. Prowadzi to do wniosku, że doszło w tym przypadku do wtórnej niekonstytucyjności normy prawnej zawartej łącznie w obu tych przepisach. Wtórna niekonstytucyjność ma miejsce wówczas, gdy wstąpiły łącznie trzy warunki: 1) nastąpiła zmiana normatywna, 2) w systemie prawnym w dalszym ciągu występuje niekonstytucyjna regulacja zbliżona do tej, która została derogowana z systemu prawa przez Trybunał Konstytucyjny, 3) stwierdzenie niekonstytucyjności następuje w nowym układzie kontroli, po przeanalizowaniu orzeczenia Trybunału dotyczącego zbliżonego problemu prawnego (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19 i przywołane tam stanowisko doktryny - K. Kos, Wtórna niekonstytucyjność, a zagadnienie wykładni prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 3. 2018, s. 47). Wtórna niekonstytucyjność ma zatem miejsce wówczas, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Dokładnie taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie. Ustawodawca dokonał co prawda nowelizacji ustawy o Policji, ale jednocześnie poprzez art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach postanowił, że ekwiwalent za okres przed 6 listopada 2018 r. obliczany będzie w oparciu o przepis tożsamy z tym, jaki został już uznany za niekonstytucyjny. Dlatego w ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaka została wyrażona w treści art. 115a tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 9 ust. 1 tej ustawy. Przy czym wyjaśnić należy, że wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy całej nowej normy prawnej tj. regulacji w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten - co do zasady - został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem TK (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą). Dotyczy ona zaś tej części normy wyrażonej art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która ograniczyła czasowe ramy zastosowania w art. 115a w nowym brzmieniu, uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Prowadzi to do wniosku, że w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. a uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu, na mocy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach znajdują zastosowanie regulacje niezgodne z art. 66 ust. 2 Konstytucji stanowiącym, że pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów; maksymalne normy czasu pracy określa ustawa poprzez bezzasadne ograniczenie wysokości odpłatności za niewykorzystany urlop. Konsekwencją uznania, że art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotknięte są wtórną niekonstytucyjnością jest odmowa ich zastosowania przez Sąd i stwierdzenie, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art.115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. Na prawidłowość powyższej oceny wskazuje również fakt, że zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z powołanymi przepisami: 1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Końcowo Sąd stwierdza, że znany mu jest fakt, że postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20 Wojewódki Sąd Administracyjny w Białymstoku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o następującej treści: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", zawieszając postępowanie sądowe w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał. W ocenie Sądu, z przyczyn powyżej wskazanych, stan sprawy pozwala na jej rozpoznanie bez konieczności oczekiwania na wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, skoro analogiczna norma prawna, jak wynikając z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy była już przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny pod kątem jej zgodności z ustawą zasadniczą i została uznana za niezgodną. Powtórne występowanie do Trybunału uznać należy zatem za zbędne, bo powielające badanie konstytucyjności zagadnienia, które zostało już przeprowadzone. Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. tylko z tego powodu, że skarżący zakończył służbę w Policji 29 lipca 2014 r. Sąd administracyjny bada zgodność z prawem wydanej decyzji administracyjnej i może ją uchylić stwierdzając, iż doszło do naruszenia prawa materialnego. Nie jest władny jednakże nakazywać wypłatę wyrównania ekwiwalentu w określonym terminie. Rozstrzygnięcie w tym zakresie bowiem należy do kompetencji organu ponownie rozpatrującego sprawę. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym roszczenie odsetkowe należy do właściwości sądu powszechnego i to na drodze powództwa cywilnego skarżący winien dochodzić tych odsetek. Sąd uznał, że uchylenie decyzji organu II instancji to jest Komendanta Woje-wódzkiego Policji w K. z dnia [...] r., nr [...] oraz po-przedzającej ją decyzji organu I instancji to jest Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] r., nr [...] jest wystarczające do ochrony prawa skarżącego w przedmiocie ekwiwalentu, ponieważ organy Policji powinny uwzględnić ocenę prawną Sądu, czyli dokonać wyliczenia i wypłaty skarżącemu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlopy dodatkowe na podstawie art. 115 a, ustawy o Policji, zgodnie z art. 66 ust 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku 30 października 2018 r. sygn. K 7/15. Wobec powyższego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...]r., nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie [...] zł.