IV SA/Wa 1817/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. spec. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2022 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r. o nr [...]; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącej H. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 13 października 2021r., nr DIŚ-III.411.64.2021.AT.5 Minister Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z 18 marca 2021r. nr 914/OS/2021, umarzającą w całości, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z 8 stycznia 2014r., znak: [...].6233.0088.2013 (ze zmianami), udzielające H. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo [...] H. K. z siedzibą w B., zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w związku z prowadzoną działalnością na terenie działki [...] i części działki [...] zlokalizowanych w B. przy ul. [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. H. K. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo [...] H. K. z siedzibą w B. (dalej skarżąca, strona) wniosła pismem z 4 marca 2020r. do Marszałka Województwa [...] (dalej: Marszałek, organ I instancji) wniosek o zmianę decyzji Starosty [...] z 8 stycznia 2014 r. (znak wskazany na wstępie) udzielającej jej zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w związku z prowadzoną działalnością na terenie działki [...] i części działki [...] zlokalizowanych w B. przy ul. [...]. Decyzją z 18 marca 2021 r., nr 914/OS/2021 Marszałek orzekł o umorzeniu przedmiotowego postępowania w całości z uwagi na wygaśnięcie przedmiotu sprawy, tj. decyzji Starosty [...] z 8 stycznia 2014 r. znak: [...].6233.0088.2013 (z późn. zm.). Pismem z 9 kwietnia 2021r. strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji zaskarżając ją w całości i wnosząc na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie wnosząc o zmianę decyzji i wydanie decyzji zgodnie z treścią wniosku odwołującej. W odwołaniu zarzucono, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Minister Klimatu i Środowiska (dalej: Minister, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z 13 października 2021r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ podzielił stanowisko organu I instancji uznając, iż skoro strona nie prowadziła działalności przez 2 lata, to z mocy art. 48 ust. 5 ustawy o odpadach decyzja Starosty z 8 stycznia 2014r. udzielająca stronie zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne wygasła. A tym samym postępowanie w przedmiocie zmiany tej decyzji stało się bezprzedmiotowe i jako takie prawidłowo zostało przez organ I instancji umorzone. Organ podzielił przy tym stanowisko WIOŚ zawarte w protokole kontroli, w którym wskazano, że zapisy ustawy o odpadach nie przewidują przeniesienia praw do zezwoleń dot. gospodarki odpadami na inny podmiot. Decyzja jest wydawana dla konkretnego podmiotu, a nie instalacji i nie przechodzi wraz z instalacją na nabywcę. Nadto w KRS nie widnieje zapis, który potwierdzałby przekształcenie działalności gospodarczej [...] H. K. w spółkę Zakład Usług [...] C. Sp. z o.o., a następnie przekształcenie tej spółki w spółkę komandytową Zakład Usług [...] C. Sp. z o.o. Sp.k, Wobec powyższego, w ocenie organu, nie mają w tym przypadku zastosowania przepisy art. 551 i następne oraz art. 5841 ustawy z dnia z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1526, z późn. zm.). W konsekwencji organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem H. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ww. decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj. : 1/ art 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na: - niewyczerpującym zebraniu i nierzetelnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja niewykonywania działalności objętej zezwoleniem przez okres dwóch lat. W szczególności organ zaniechał: przesłuchania strony; przesłuchania wspólników, reprezentantów i pracowników spółki Zakład Usług [...] C. Sp. z o.o. i Zakład Usług [...] C. Sp. z o.o. Sp. k.; - niepodjęcie przez organy obu instancji wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia przedmiotowej sprawy, nie bacząc iż de facto jedynym dowodem na którym się oparto są tak naprawdę wyjaśnienia pełnomocnika, którego oświadczenia mocodawca może prostować; - przyjęciu, iż brak sprawozdania w BDO jest równoznaczny z brakiem wykonywania działalności; - nieustalenia, iż H. K. miała rzeczywiste problemy z funkcjonalnością portalu BDO z przyczyn dotyczących oprogramowania po stronie administracji, co powinno być odzwierciedlone w aktach sprawy; - zaniechania podjęcia ustaleń w przedmiocie tego czy konsorcjant skarżącej sprawozdawał informacje do BDO; 2/ art. 8 i 15 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i procedowaniu sprawy w taki sposób, że strona de facto została pozbawiona jednej instancji; 3/ art. 48 ust. 5 ustawy o odpadach polegające na nieusprawiedliwionym zastosowaniu wskazanego przepisu. Podnosząc wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca kontestuje jedną okoliczność niewłaściwie ustaloną przez organy tj. dotyczącą nieprowadzenia przez skarżącą działalności objętej zezwoleniem przez okres 2 lat. W ocenie skarżącej w sprawie doszło do niewłaściwych ustaleń faktycznych co skutkowało nieusprawiedliwionym zastosowaniem art. 48 ustawy o odpadach. Nadto zdaniem skarżącej skrótowo przeprowadzone postępowanie dowodowe nie daje podstaw do poczynienia stanowczych ustaleń zmierzających do wygaszenia decyzji skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze względów podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż postępowanie w sprawie zostało zainicjowane przez skarżącą na skutek wejścia w życie regulacji art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca), stanowiącej, że posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, wskazując we wniosku wymagane informacje i przedkładając doń niezbędne dokumenty wskazane w tym przepisie. A zatem przedmiotem niniejszego postępowania winna być zmiana wydanego skarżącej przez Starostę [...] zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w związku z prowadzoną działalnością na terenie działki [...] i części działki [...] zlokalizowanych w B. przy ul. [...] ( znak decyzji: [...].6233.0088.2013). Tymczasem jak wynika z zarzutów podniesionych w skardze oraz treści rozstrzygnięcia organu zarówno I jak i II instancji, w istocie postępowanie było prowadzone w kierunku ustalenia wygaśnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne (art. 48 ustawy z 14 grudnia 2012 o odpadach – Dz. U. z 2021r. poz. 779 z późn. zm. – dalej ustawa o odpadach), a nie zmiany tej decyzji. Niewątpliwie przyznać w tym miejscu należy rację organowi, że gdy zaistnieje którakolwiek z przesłanek z art. 48 ustawy o odpadach, to następuje wygaśnięcie zezwolenia. Zauważenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie określił w ustawie o odpadach szczegółowej procedury postępowania sprawdzającego zaistnienie przesłanek dających podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, uznając tym samym, że wystarczające unormowanie zawarte jest w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niewątpliwie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. daje podstawę do wydania decyzji w tym zakresie. A zatem w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia winno być poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym, w wyniku którego organ właściwy winien dokonać ustalenia czy zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie do wygaśnięcia decyzji. A zatem jak z powyższego wynika, postępowanie w przedmiocie wygaszenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne, niewątpliwie jest odrębnym postępowaniem od postępowania zainicjowanego w oparciu o art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej. W niniejszej sprawie złożony wniosek wprost wskazuje, że skarżąca domaga się zmiany posiadanej decyzji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że gdy tak jak w niniejszej sprawie w trakcie prowadzonego postępowania o zmianę zezwolenia wyjdą na jaw okoliczności, które mogą wskazywać na podstawy wygaśnięcia tego zezwolenia, to organ prowadzący postępowanie o zmianę decyzji winien z urzędu zawiesić postępowanie. Pierwszeństwo w takim przypadku, ma bowiem konieczność ustalenia, czy decyzja która ma podlegać zmianie pozostaje w obrocie prawnym. Nie można bowiem dokonywać zmiany zezwolenia, które wygasło. Ale okoliczność tę winien uprzednio zbadać i stwierdzić stosownym rozstrzygnięciem organ właściwy do wygaszenia decyzji. W ocenie Sądu na potrzeby postępowania o zmianę decyzji nie może tego dokonywać organ prowadzący to postępowania, a co więcej na podstawie własnych ustaleń w zakresie wygaśnięcia decyzji nie może umorzyć postępowania w przedmiocie zmiany decyzji, jako bezprzedmiotowego. Dopiero gdy w obrocie prawny zaistnieje ostateczna decyzja o wygaśnięciu zezwolenia, dopiero wówczas postępowanie w zakresie zmiany zezwolenia stanie się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, wydanie decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia należy uznać za przedwczesne, brak jest bowiem w aktach sprawy ostatecznej decyzji wygaszającej zezwolenie. A nadto zauważyć należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta [...] decyzją z 14 grudnia 2020r. wydał decyzję w przedmiocie wygaszenia posiadanego przez Skarżącą zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jednak wskazana decyzja orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 20 maja 2021r. została w całości uchylona a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który pismem z 30 czerwca 2021r. przekazał wniosek [...] WIOŚ o wygaszenie decyzji z 14 kwietnia 2016r., zezwalającej skarżącej na przetwarzanie odpadów do rozpatrzenia Marszałkowi jako organowi właściwemu. A zatem jak z powyższego wynika to Marszałek winien podjąć stosowne czynności w przedmiocie wygaszenia decyzji, poprzez przeprowadzenie stosownego postępowania oraz podjęcie w sprawie rozstrzygnięcia. W aktach sprawy jak również w stanowiskach organów i skarżącej brak jest jednak informacji czy przedmiotowe postępowanie zostało zakończone. A zatem ponieważ w ocenie Sądu pierwszeństwo ma sprawa dot. wygaszenia zezwolenia, to organ winien poczynić ustalenia czy została ona zakończona i jakim rozstrzygnięciem a dopiero po dokonaniu tych ustaleń dopiero może ewentualnie uznać, że postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia jest bezprzedmiotowe. Jeśli jednak wygaśnięcie nie nastąpiło i nie prowadzone jest w tym zakresie żadne postępowanie, to organ będzie zobligowany do procedowania wniosku o zmianę zezwolenia. Skoro bowiem nie nastąpiło jego wygaszenie, to tym samym możliwe jest wydanie decyzji o zmianie zezwolenia. W wypadku gdyby jednak postępowanie to było prowadzone ale nie zostało jeszcze zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem, to organ winien rozważyć zasadność zastosowania w sprawie przepisu art. 97 k.p.a. i zawieszenia postępowania. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze, Sąd uznał za niezasadne, bowiem odnoszą się one nie do niniejszej sprawy a do kwestii związanych z wygaszeniem zezwolenia. Ta natomiast jak wskazano powyżej należy do przedmiotu innego postępowania i w ocenie Sądu nie może podlegać badaniu w niniejszym postępowaniu dot. Zmiany posiadanego zezwolenia na odzysk odpadów. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.