III OSK 1024/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 927/18 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 927/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu: 1. na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 305 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62 poz. 627 ze zm.), dalej: "p.o.ś." poprzez ich błędne niezastosowanie, a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji mimo, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 305 ust. 4 p.o.ś. poprzez wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 305 ust. 4 p.o.ś. pomimo braku podstaw do jego zastosowania w postępowaniu odwoławczym, co dodatkowo skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o przytoczone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stwierdzenie nieważności decyzji GIOŚ z [...] stycznia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji MWIOŚ z [...] lutego 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Ponadto wniosła o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, iż organem wyłącznie właściwym do nakładania na podmioty przekraczające dopuszczalne warunki korzystania ze środowiska administracyjnych kar pieniężnych w trybie art. 305 ust. 4 p.o.ś. jest właściwy wojewódzki Inspektor ochrony środowiska, nie zaś Generalny Inspektor Ochrony Środowiska. Tym samym orzeczenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie ww. przepisu w decyzji odwoławczej świadczy o wykroczeniu przez GIOŚ poza zakres swoich kompetencji oraz o wydaniu decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną przez organ niewłaściwy Skarżąca kasacyjnie wywiodła, iż organ II instancji, rozpoznając odwołanie wykroczył poza swoje uprawnienia i zakres kognicji, orzekając karę pieniężną na podstawie nowego i dotąd niezastosowanego w przedmiotowym postępowaniu przepisu art. 305 ust. 4 p.o.ś., co stanowi naruszenie przez GIOŚ zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżąca jako strona postępowania "zetknęła się z ww. podstawą prawną" wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej po raz pierwszy dopiero na etapie postępowania odwoławczego przed organem II instancji, zatem została bezprawnie pozbawiona możliwości rozpoznania sprawy z art. 305 ust. 4 p.o.ś. w drugiej instancji przez organ wyższego rzędu, gdyż od decyzji organu drugiej instancji przysługuje mu wyłącznie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. ), dalej "p.p.s.a.",, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 5, 299 ust. 1, art. 302 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. wymierzył za okres od dnia [...] stycznia 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. Spółce "H." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] karę pieniężną za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska w roku 2014 w porze nocnej w wysokości 77 559 zł. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 5, art. 305 ust. 4 i art. 3015 p.o.ś. uchylił zaskarżoną decyzję i wymierzył dla spółki "H." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] administracyjną karę pieniężną w kwocie 52 143 zł za przekroczenie w porze nocnej dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z terenu Zakładu [...], za okres od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki orzeczenie w oparciu o inne podstawy prawne stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności, a okoliczność, że kara została wymierzona przez GIOŚ, a nie WIOŚ świadczy o naruszeniu właściwości organu. W związku z powyższym rozważyć należy, czy organ odwoławczy uprawniony był do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w oparciu o art. 305 ust. 4 p.o.ś., w sytuacji kiedy organ I instancji wymierzył tą karę w oparciu o art. 302 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Organ I instancji wymierzył karę na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. o wymierzeniu kary biegnącej. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Nie jest kwestionowane w sprawie, że WIOŚ stwierdził przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Przekroczenia te nie były kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie. Wobec powyższego zaszły warunki do zastosowania w sprawie art. 305 ust. 4 p.o.ś. i wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o ten przepis. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sytuacja ta nie prowadzi do naruszenia art. 15 k.p.a. czyli zasady dwuinstancyjności postępowania. Zwrócić należy uwagę, że rodzaje decyzji, jakie może wydać organ odwoławczy określa art. 138 k.p.a. Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ II instancji wydaje decyzję, w której po pierwsze: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1), albo po drugie: uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo po trzecie: umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy może również z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną, jeśli zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie. A mianowicie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest - jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - wykazanie przez ten organ, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić przy tym należy, iż organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. I tak też postąpił organ odwoławczy w niniejszej sprawie, przy czym w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Podkreślić należy, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, 11 wydanie, s. 84). Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Na tle powyższych przepisów szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 586). Skoro na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się, aby prawidłowo zakreślić granice danej sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie uznał, iż w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 15 k.p.a., a organ odwoławczy nie rozpatrywał innej sprawy niż organ I instancji. Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w ramach tej samej sprawy; zachodziła tożsamość sprawy. Przedmiotem sprawy było bowiem wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu do środowiska. Przedmiotem więc rozstrzygnięcia zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego była właśnie ten przedmiot. Zarówno organ I jak i II instancji orzekały w oparciu o art. 298 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. w przedmiocie przekroczenie, określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1, poziomów hałasu. Nie ma zatem racji strona skarżąca kasacyjnie upatrując naruszenia art. 15 k.p.a. w tym, iż organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przyczyn wyżej wskazanych sprawa nie utraciła bowiem swej tożsamości. Powyższa argumentacja wskazuje na niezasadność drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej. Tym samym nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 305 ust. 4 p.o.ś. poprzez ich błędne niezastosowanie, a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji mimo, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zdaniem bowiem skarżącej kasacyjnie do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 305 ust. 4 p.o.ś. uprawniony jest wyłącznie WIOŚ. Skarżąc kasacyjnie spółka pominęła jednak treść art. 8 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070) Zgodnie z tym przepisem w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska organem właściwym jest, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, wojewódzki inspektor ochrony środowiska i jako organ wyższego stopnia - Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Zgodnie więc z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. GIOŚ był organem właściwym do wymierzenia skarżącej kasacyjnie administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, albowiem był organem uprawnionym do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna został oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.