II SA/Ol 840/20

Dnia 8 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nakazu uboju świń i zakazu utrzymywania ich w gospodarstwie I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat M. L. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych), powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z "[...]" Powiatowy Lekarz Weterynarii nakazał S. K. (dalej – skarżąca) ubój wszystkich świń (1 sztuka) znajdujących się w prowadzonym gospodarstwie rolnym oraz zakazał utrzymywania świń w tym gospodarstwie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działania organu podejmowane są w związku z występowaniem afrykańskiego pomoru świń. W dniu 29 maja 2020 r. nakazano skarżącej usunięcie stwierdzonych uchybień, przeprowadzone 23 lipca 2020 r. czynności w ramach kontroli sprawdzającej, wykazały że nakazy dotyczące mat dezynfekcyjnych nie zostały wykonane, ponieważ wyłożone maty były za małe. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca podnosząc, że decyzja jest krzywdząca, w jej gospodarstwie nie wykryto afrykańskiego pomoru świń, a wszelkie uchybienia były usuwane. Skarżąca zwróciła uwagę na swoją ciężką sytuację materialną i zarzuciła nieprawidłowości w postępowaniu lekarza weterynarii. Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej - organ II instancji, odwoławczy) decyzją z "[...]" utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji przytoczono obowiązujące przepisy prawa nakazujące przestrzeganie określonych obowiązków w zakresie bioasekuracji, w tym konieczności wyłożenia mat dezynfekcyjnych i ich wielkości, natomiast protokoły kontroli wskazują na powtarzalność stwierdzonych uchybień. W wywiedzionej skardze skarżąca raz jeszcze wskazała, że wydane decyzje są dla niej bardzo krzywdzące. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustanowiona z urzędu pełnomocnik skarżącej pismem z 21 marca 2021 r. uzupełniła wniesioną skargę zarzucając: I. Naruszenie prawa materialnego: art. 48b ust. 1 pkt b ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca zastosowała się do nakazów usunięcia uchybień - wskazanych w decyzji z dnia "[...]" w liczbie 5, podczas gdy organ uznał, iż zastosowanie się do powyższych nakazów nie miało miejsca, co spowodowało wydanie przez organ decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" o nakazie zabicia świń znajdujących się w gospodarstwie skarżącej oraz wydanie zakazu utrzymywania świń w gospodarstwie, co miało wpływ na wynik sprawy; art. 48b ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wybór przez organ środka bardziej radykalnego, tj. wydania decyzji o uboju świń znajdujących się w gospodarstwie skarżącej oraz zakazu ich utrzymywania bez wykazania jakimikolwiek argumentami, że zastosowanie łagodniejszego środka nie byłoby wystarczające dla osiągnięcia celu w postaci ochrony przed rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej zwierząt. II. Naruszenie przepisów postępowania: art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono, iż skarżąca nie wywiązała się ze wszystkich nakazów nałożonych na nią przez decyzję nr "[...]"; art. 8 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszyło zasadę proporcjonalności polegającą na tym, iż organ wybrał najbardziej radykalny i dotkliwy dla skarżącej środek w postaci wydania decyzji o uboju świń i zakazie ich utrzymywania w gospodarstwie, mając świadomość, iż w związku z tym to skarżąca poniesie koszt likwidacji zwierząt oraz nie dostanie w związku z tym rekompensaty, podczas gdy organ nie wykazał w uzasadnieniu decyzji I i II instancji, dlaczego wybrał środek dalej idący, a nie poprzestał na nakazie usunięcia uchybień, który w realiach danej sprawy byłby najbardziej wskazany, w związku z tym organ nie wykazał, że zastosowany przez niego środek był proporcjonalny; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu przez organ, iż skarżąca nie zastosowała się do nakazów z decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" roku podczas gdy decyzja Nr "[...]" nakazująca ubój świń w gospodarstwie wymienia jedynie dwa nakazy, które nie są tożsame z okolicznościami, które miały miejsce podczas pierwszej kontroli 5 maja 2020 roku i zostały stwierdzone w protokole kontroli, co świadczy o tym, iż skarżąca zastosowała się do nakazów (wymieniła maty, które były stare i składały się z dwóch części oraz nasączyła je płynem dezynfekującym) natomiast kontrola z dnia 23 lipca 2020 roku wykazała, iż maty były za krótkie i za wąskie, co świadczy o tym, iż zostały przez skarżącą wymienione a wskazana okoliczność ich niewystarczającej długości i szerokości, jest nową okolicznością dotyczącą nowych mat, która nie mogła być stwierdzona wcześniej a została przez organ stwierdzona dopiero podczas kontroli z dnia 23 lipca 2020 roku i stanowiła nową okoliczność faktyczną, które to uchybienie strona mogła usunąć, gdyby organ wyznaczył jej w tym celu odpowiedni termin, co nie miało miejsca i w związku z tym miało wpływ na wynik sprawy i na wydanie decyzji o uboju. W konsekwencji pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powyższa sytuacja zaistniała na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż organ taki wniosek zawarł w piśmie z 1 grudnia 2020 r., a skarżąca nie oponowała temu wnioskowi. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 137). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co stwierdza art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowił przepis art. 48b ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1421 z późn. zm., dalej - ustawa) zawierający nakaz zabicia lub uboju zwierząt określonego gatunku oraz zakaz ich utrzymywania w gospodarstwie w przypadku gdy dany podmiot nie zastosuje się do nakazu usunięcia uchybień w określonym terminie. Okolicznością, która nie może budzić żadnych wątpliwości jest to, że przepis art. 48b ust. 1 ustawy daje organowi administracji możliwość wyboru jednego z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć, tzn. nakazanie w drodze decyzji usunięcia uchybień w określonym terminie lub od razu nakazanie uboju zwierząt połączonego z zakazem ich utrzymywania w gospodarstwie. Żadnej możliwości wyboru organy nie posiadają jednak w sytuacji, gdy dany podmiot nie zastosuje się do nakazu usunięcia uchybień w określonym terminie (art. 48b ust. 3 ustawy), wówczas organy zobowiązane są do wydania decyzji nakazującej ubój zwierząt oraz zakazującej utrzymywanie zwierząt w gospodarstwie. Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w przypadku skarżącej, która nie zastosowała się w pełni do nakazów zawartych w decyzji z "[...]". Zwrócić należy uwagę, że kontrole w gospodarstwie rolnym skarżącej dotyczące ochrony przed afrykańskim pomorem świń (ASF) nie zostały zapoczątkowane w roku 2020. Dołączone do akt administracyjnych protokoły kontroli dotyczące tej właśnie kwestii przekonują, że wobec skarżącej kontrolujący lekarz weterynarii zawsze miał zastrzeżenia. Podczas kontroli 12 lipca 2019 r. wyszczególniono 5 uchybień, następnie 10 sierpnia 2019 r. stwierdzono 4 nieprawidłowości, natomiast 5 maja 2020 r. ponownie wydano 5 ocen negatywnych (odpowiednio k – 10, 20 i 32 akt administracyjnych). Rzeczą charakterystyczną i budzącą niepokój w postępowaniu skarżącej jest, że w przypadku każdej z tych kontroli kontrolujący miał zastrzeżenia dotyczące mat dezynfekcyjnych odnoszące się do ich jakości i nasączenia płynami. To właśnie zastrzeżenia wyszczególnione w protokole kontroli z 5 maja 2020 r. stały się podstawą do wydania wobec skarżącej decyzji z "[...]" nakazującej jej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie 4 dni. Punkty 2 i 3 tejże decyzji dotyczyły mat dezynfekcyjnych, zostały tam określone warunki jakie musi spełniać wyłożona mata. Z decyzji jednoznacznie wynika, że przed wejściami do pomieszczeń, w których są utrzymywane świnie szerokość wyłożonych mat powinna być nie mniejsza niż szerokość danego wejścia, a długość nie mniejsza niż 1 metr, natomiast przed wjazdami do gospodarstwa szerokość wyłożonych mat nie powinna być mniejsza niż szerokość wjazdów, a długość nie mniejsza niż obwód największego koła środka transportu wjeżdżającego lub wyjeżdżającego z gospodarstwa. Przeprowadzona nie po czterech dniach a 23 lipca 2020 r. kontrola sprawdzająca ponownie wykazała nieprawidłowości przy wyłożeniu mat i to zarówno przy wjeździe do gospodarstwa jak wejściu do pomieszczenia, w którym trzymywana była maciora skarżącej. Przed wejściem do budynku znajdowała się mata o wymiarach ok. 40 x 50 cm, a powinna mieć szerokość równą szerokości wejścia i długość 1 metra, natomiast przed wjazdem do budynku długość maty wynosiła 2 metry, w sytuacji gdy obwód koła ciągnika rolniczego ma ponad 3 metry ( protokół kontroli znajdujący się na kartach 44 – 53 akt administracyjnych ). W tej sytuacji nie zasługują na podzielenie twierdzenia zawarte w uzupełnieniu skargi, że nieprawidłowości wskazane w decyzji z "[...]" zostały przez skarżącą usunięte. Wyłożone przez skarżącą maty nadal nie spełniały warunków określonych w decyzji i wynikających z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń (Dz. U. z 2018 r., poz. 290 ze zm.). Ułożenie mat o nieprawidłowych wymiarach nie mogło być uznane za wykonanie nakazów określonych w decyzji z "[...]", co więcej wydaje się, że skarżąca nie tylko nie poprawiła warunków dotyczących właściwej bioasekuracji, ale wręcz je pogorszyła. O ile z treści poprzednich protokołów kontroli wynikało, że stan mat mógł budzić zastrzeżenia lub nie były one nasączone, to z protokołu kontroli z 23 lipca 2020 r. wynika, że z uwagi na zbyt małe wymiary mat do gospodarstwa skarżącej można wjechać, a do pomieszczenia, w którym znajdowała się maciora można wejść unikając dezynfekcji i to bez większego trudu. Organy administracji wobec stwierdzonych uchybień nie mogły postąpić inaczej i w sposób bardziej korzystny dla skarżącej, ponieważ nakaz uboju i zakaz hodowli został wydany nie bezpośrednio po stwierdzeniu uchybień, a dopiero po decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości, kiedy to już organy nie miały żadnej możliwości wyboru. W tym stanie rzeczy nie można było uznać za słuszne stanowiska pełnomocnik skarżącej dotyczącego naruszenia art. 48b ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych. W ocenie sądu organy prowadzące postępowanie administracyjne nie naruszyły również norm proceduralnych w stopniu mogącym skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organy dokonały wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, twierdzenia skarżącej, że stan sprawy nie został wyjaśniony lub materiał dowodowy nie jest kompletny nie mogą być uznane za słuszne tylko dlatego, że nie zgadza się ona z dokonanymi ustaleniami. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są jasne i zrozumiałe, dlatego raz jeszcze podkreślić należy, że organ orzekający o nakazie uboju i zakazie hodowli uczynił to na podstawie art. 48b ust. 3 ustawy, a nie na zasadzie art. 48b ust. 1 pkt 2. Trudno byłoby wymagać od organu orzekającego w takiej sprawie, aby w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniał on dlaczego nie zastosował środka najbardziej rygorystycznego wcześniej, kiedy posiadał możliwość wyboru i zastosował go dopiero wówczas, gdy obowiązujący przepis prawa w sposób jednoznaczny to nakazywał. Organ nie mógł poprzestać na nakazie usunięcia uchybień, ponieważ nie zostały one usunięte, a twierdzenia uzupełnienia skargi o wyborze najbardziej radykalnego i dotkliwego dla skrzącej środka rozmijają się ze stanem faktycznym sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku 23 lipca 2020 r. w sprawie II SA/Lu 742/19 (dostępne w CBOSA) powołując się na pracę A. Stępkowskiego – Zasada proporcjonalności w europejskiej kulturze prawnej. Sądowa kontrola władzy dyskrecjonalnej w nowoczesnej Europie wyjaśnia, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji gdy stosują one środki władcze, ingerujące w sferę praw jednostek. Zgodnie z powszechnie akceptowaną w europejskiej kulturze prawnej formułą na zasadę proporcjonalności składają się trzy elementy: przydatność, konieczność i proporcjonalność w sensie ścisłym. Przydatność oznacza wybór takich środków, które rzeczywiście służą realizacji danego założonego celu. Konieczność to wybór środka najmniej "szkodliwego", w najmniejszym stopniu ingerującego w sferę prawnie chronioną jednostki, ale pozwalającego zrealizować w pełni zamierzony cel. Proporcjonalność w sensie ścisłym to równoważenie dóbr i interesów, konieczność wykazania, że dobro (interes), do którego realizacji organ zmierza jest (przynajmniej w danych okolicznościach) bardziej wartościowe niż dobro (interes), który musi zostać poświęcony. W świetle powyższych twierdzeń i wcześniejszej części uzasadnienia nie budzi wątpliwości, że zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie została naruszona. Ponownie należy wskazać, że organ nie wybrał rozwiązania najbardziej radykalnego, jakim jest nakaz uboju zwierząt, bezpośrednio po przeprowadzeniu kontroli na podstawie art. 48b ust. 1 pkt 2, a na podstawie ust. 3 tego artykułu ustawy, kiedy to skarżąca nie wykonała decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Wyłożenie przez skarżącą nasączonych mat dezynfekcyjnych o odpowiedniej wielkości spowodowałoby to, że decyzja nakazująca ubój i zakazująca hodowli nie zostałaby wydana. Skarżąca w każdym przypadku kontroli przeprowadzanych od lipca 2019 r. nie przestrzegała zasad mających zapewnić ochronę przed afrykańskim pomorem świń niezależnie od tego czy w jej gospodarstwie była tylko jedna maciora, której dotyczy nakaz uboju, czy też znajdowało się tam więcej prosiąt. Dlatego też w sytuacji, gdy nie usunęła ona nieprawidłowości wskazanych w decyzji z "[...]" organ zobowiązany był do wydania zaskarżonej decyzji. Żadnym usprawiedliwieniem postępowania skarżącej nie jest to, że w jej gospodarstwie nie było ASF, ponieważ po pojawieniu się tej choroby za późno byłoby na wprowadzanie zasad mających jej zapobiegać, natomiast gmina, w której mieszka skarżąca znajduje się w obszarze zagrożenia afrykańskim pomorem świń. Sąd nie neguje trudnej sytuacji finansowej skarżącej, być może dla niej dotkliwszą szkodą finansową może być nakaz uboju jednej maciory niż dla innego rolnika znacznie większej ilości zwierząt, jednak zła sytuacja finansowa również nie może powodować odstąpienia od obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie zauważyć należy, że po upływie roku od dnia wydania zakazu utrzymywania zwierząt określonego gatunku skarżąca będzie mogła wnosić o przeprowadzenie kontroli, której efektem może być zniesienie tego zakazu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt I wyroku oddalił skargę. O wynagrodzeniu pełnomocnik ustanowionej z urzędu orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 ust. 1 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 poz. 18 ).