II OSK 1375/21

Dnia 10 maja 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2265/19 w sprawie ze skargi L.P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2019 r.; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz L.P. kwotę 1270 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2265/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 22 października 2018 r. L.P. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski. Jako cel pobytu wskazała wykonywanie pracy na rzecz podmiotu S. z siedzibą w [...], na stanowisku terapeutka masażu, na podstawie umowy o pracę w wymiarze pełnego etatu z wynagrodzeniem 2400 zł brutto miesięcznie. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy, bowiem w dniu złożenia wniosku cudzoziemka przebywała w Polsce nielegalnie. Przed złożeniem wniosku wnioskodawczyni legitymowała się zezwoleniem na pobyt czasowy udzielonym decyzją z [...] stycznia 2016 r. na okres do dnia 14 stycznia 2019 r. W dniu 14 marca 2018 r. Wojewoda Mazowiecki orzekł o cofnięciu tego zezwolenia z powodu ustania deklarowanego celu pobytu w Polsce. Zdaniem organu, wniosek cudzoziemki z 22 października 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został więc złożony w okresie nielegalnego pobytu. Organ w związku z powyższym odstąpił od rozpatrzenia wniosku pod kątem spełnienia przesłanek z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony 21 marca 2019 r. za pośrednictwem systemu EZD w formie uwierzytelnionej kopii w formacie pdf. Decyzją z [...] maja 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców po rozpatrzenia odwołania utrzymał w mocy powyższą decyzję. Odpowiadając na zarzut prawidłowości doręczenia decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy, na podstawie wyjaśnień Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z 19 kwietnia 2019 r., stwierdził, że doręczenie przeprowadzono prawidłowo. Za kluczową kwestię w rozpoznawanej sprawie organ uznał konieczność ustalenia, czy wniosek z 22 października 2018 r. został złożony podczas legalnego pobytu cudzoziemki w Polsce. Organ stwierdził, że okres legalnego pobytu cudzoziemki upłynął w dniu 14 marca 2018 r., a więc w dniu wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na pobyt udzielonego [...] stycznia 2016 r. Wobec tego, cudzoziemka składając wniosek nie posiadała ważnego tytułu pobytowego, uprawniającego ją do przebywania na terytorium Polski, tym samym uchybiła terminowi wskazanemu w art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wnioskodawczyni wypełniła tym samym obligatoryjną przesłankę określoną w art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 z późn. zm.) – dalej: ustawa o cudzoziemcach, przemawiającą za odmową udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L.P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie prawidłowości doręczenia decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji, tj. art. 40 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie oraz art. 129 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię. Z ostrożności procesowej skarżąca w dalszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie merytorycznego rozpoznania wniosku. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 9 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie na wniosek skarżącej, z uwagi na toczące się przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców postępowanie zainicjowane odwołaniem od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 14 marca 2018 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na pobyt czasowy, wniesionym 26 czerwca 2019 r. W dniu [...] lutego 2020 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził niedopuszczalność odwołania cudzoziemki od decyzji z 14 marca 2018 r., bowiem zostało wniesione przedwcześnie. Warunkiem skutecznego wniesienia odwołania jest uprzednie prawidłowe doręczenie decyzji. Dopiero od dnia doręczenia decyzji rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia odwołania. Zdaniem organu, decyzja z 14 marca 2018 r. o cofnięciu zezwolenia na pobyt czasowy dla skarżącej nie została prawidłowo doręczona. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zobowiązał tym samym organ pierwszej instancji do prawidłowego doręczenia stronie powyższej decyzji. Dopiero wówczas cudzoziemiec lub jego pełnomocnik będzie mógł wnieść odwołanie od decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 października 2020 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe z uwagi na uprawomocnienie się powyższego postanowienia z 12 lutego 2020 r. Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2265/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2019 r. o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd uznał zarzuty dotyczące prawidłowości doręczenia zaskarżonej decyzji za bezzasadne. Podzielił stanowisko organu odwoławczego, że podpis elektroniczny nie zawsze przyjmuje postać pliku w formacie xades. Kwestię tą reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2247). Zgodnie z załącznikiem nr 2 to tego rozporządzenia do elektronicznego podpisywania, weryfikacji podpisu, opatrywania pieczęcią elektroniczną i szyfrowania dokumentów elektronicznych stosuje się m.in. format "PAdES" (PDF Advanced Electronic Signatures), czyli podpis elektroniczny dokumentów w formacie PDF, który został zastosowany w niniejszej sprawie. Jest to tzw. podpis otaczający, który nie zawsze przybiera postać odrębnego pliku, jak ma to miejsce w przypadku podpisu zewnętrznego. Z akt sprawy wynika, że decyzja została prawidłowo podpisana przez osobę upoważnioną i doręczona za pośrednictwem platformy ePUAP pełnomocnikowi skarżącej 29 maja 2019 r. Analogiczna sytuacja wystąpiła przy doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja została podpisana przez uprawnionego pracownika i uwierzytelniona elektronicznie. Następnie doręczono ją za pośrednictwem platformy e-PUAP pełnomocnikowi cudzoziemki 21 marca 2019 r. Z tych względów nie doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Sąd wskazał również, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że wniosek skarżącej został złożony po upływie okresu jej legalnego pobytu w Polsce. Decyzją z 15 stycznia 2016 r. Wojewoda Mazowiecki udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy z terminem ważności do 14 stycznia 2019 r., jednakże organ ten decyzją z 14 marca 2018 r. orzekł o cofnięciu udzielonego zezwolenia. Zdaniem Sądu, z informacji uzyskanych od organu wynika, że cudzoziemka nie złożyła odwołania od powyższej decyzji. Skoro wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony 22 października 2018 r., to należy uznać, że w tym dniu cudzoziemka nie posiadała ważnego tytułu pobytowego uprawniającego ją do pobytu w Polsce, a tym samym uchybiła terminowi określonemu w art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku cudzoziemka zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1. art. 9 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 39-49 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że decyzja o cofnięciu zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 22 października 2018 r. była prawomocna, jak również niewłaściwe uznanie, że doręczenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2019 r. w formie skanu było prawidłowe i tym samym rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji; 2. art. 100 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji odmownej, podczas gdy pobyt cudzoziemca w Polsce był legalny; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana w trakcie legalnego pobytu skarżącej w Polsce, bowiem decyzja o cofnięciu jej zezwolenia na pobyt czasowy do dnia dzisiejszego nie została jej skutecznie doręczona; 2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: a) postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 12 lutego 2020 r.; b) pisma pełnomocnika skarżącej do Wojewody Mazowieckiego z 18 stycznia 2021 r.; c) decyzji wraz z kopertą, tj. prawidłowe doręczenie decyzji z 14 marca 2018 r. na okoliczność legalnego pobytu skarżącej w Polsce w dniu 22 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że decyzja Wojewody Mazowieckiego o cofnięciu zezwolenia na pobyt czasowy z 14 marca 2018 r., będąca podstawą do uznania, że skarżąca w dniu złożenia wniosku, tj. 22 października 2018 r., przebywała w Polsce nielegalnie, nie została prawidłowo doręczona. 2. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemiec składa osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Polski (art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Złożenie wniosku podczas nielegalnego pobytu stanowi samodzielną przesłankę do wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (art. 100 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach). W razie ziszczenia się tej przesłanki organ odstępuje od rozpatrzenia wniosku pod kątem spełniania przez stronę przesłanek pozytywnych do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy określonych w art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Decyzja administracyjna zaczyna wiązać organ i adresatów decyzji dopiero z chwilą jej doręczenia. Zgodnie bowiem z art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzją jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Od momentu natomiast skutecznego doręczenia decyzji stronie biegnie termin na do wniesienia odwołania (art. 129 k.p.a.). Odwołanie, zgodnie z art. 134 k.p.a., jest natomiast niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a zatem nie została doręczona stronie (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 761). W rozpoznawanej Sąd pierwszej instancji rozważając status pobytowy skarżącej na dzień złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (22 października 2018 r.), nie dostrzegł, że decyzja w sprawie cofnięcia zezwolenia na pobyt czasowy z 14 marca 2018 r. nie została doręczona stronie. Co więcej, w ogóle kwestii doręczenia tej decyzji nie rozważył, chociaż skarżąca w zarzutach skargi do sądu powołała się na brak doręczenia tej decyzji, a wyniku wniosku skarżącej złożonego na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r., Sąd postępowanie zawiesił z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie odwołania od decyzji z 14 marca 2018 r. Następnie, postanowieniem z 9 października 2020 r. Po wydaniu postanowienia przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 12 lutego 2020 r. o niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak doręczenia stronie decyzji z 14 marca 2018 r. Sąd pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie. Z treści postanowienia z 12 lutego 2020 r. (k. 51 akt sądowych) znanej Sądowi pierwszej instancji wynika, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 14 marca 2018 r. orzekająca o cofnięciu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski udzielonego decyzją z [...] stycznia 2016 r. z terminem ważności do 14 stycznia 2019 r. została wysłana na niewłaściwy adres, co oznacza, że została doręczona w sposób nieprawidłowy i tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając następnie skargę L.P., naruszył art. 100 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, bowiem w dacie wydawania zaskarżonej decyzji z [...] maja 2019 r. oraz w dniu wyrokowania decyzja o cofnięciu zezwolenia na pobyt czasowy z 14 marca 2018 r. nie wywoływała skutków prawnych. Daje to podstawę do uznania, że w dniu złożenia wniosku, tj. 22 października 2018 r. skarżąca przebywała w Polsce legalnie na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego decyzją z 15 stycznia 2016 r. na okres do dnia 14 stycznia 2019 r. Organy powinny były więc dokonać oceny wniosku pod kątem spełniania przesłanek określonych w art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. 3. Drugą kwestią wymagającą w sprawie oceny jest kwestia prawidłowości doręczenia decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji. Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podnosiła, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, bowiem doręczono jedynie skan decyzji w formie pliku pdf, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny. Zdaniem skarżącej, doszło również do wadliwego doręczenia decyzji odwoławczej. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 966/15, ustawodawca w powyższym przepisie przesądził zatem, że przedmiotem doręczenia jest decyzja w formie pisemnej albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej, a nie jej kopia. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji. Skan decyzji w formie pdf, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla stosowania środków komunikacji elektronicznych, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2013 r., poz. 1422 ze zm.), mający zastosowanie w procedurze administracyjnej na mocy art. 391 § 1 k.p.a. Środkami komunikacji elektronicznej są bowiem rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elektroniczna. Z art. 39¹ § 1 k.p.a. wynika zaś, że przesyłany dokument środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania skanu decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny (tak NSA w wyroku z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1906/20 oraz z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3720/21). W aktach rozpoznawanej sprawy znajdują się oryginały decyzji pierwszej i drugiej instancji podpisane tylko w sposób tradycyjny (własnoręcznie). Brak jest natomiast decyzji organów obu instancji podpisanych elektronicznie. W przypadku natomiast, gdy decyzja podpisana jest własnoręcznie, wówczas powinna zostać doręczona stronom na piśmie, natomiast gdy decyzja podpisana jest elektronicznie, powinna być doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W aktach administracyjnych widnieją dokumenty "UPD" (Urzędowe Potwierdzenie Doręczenia) świadczące o doręczeniu obu decyzji za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Nie ma natomiast zwrotnego potwierdzenia doręczenia obu decyzji na piśmie. Z pisma organu pierwszej instancji wyjaśniającego sposób doręczenia decyzji z [...] marca 2019 r. (k. 14 akt administracyjnych) wynika, że organ przesłał pełnomocnikowi skarżącej uwierzytelnioną kopię oryginału decyzji. Powyższe potwierdza informacja z systemu EZD, która została podpisana podpisem elektronicznym. Podpis elektroniczny w tym przypadku odnosi się jedynie do pisma zawierającego informację o wysyłce kopii decyzji. Z akt administracyjnych nie wynika również, że decyzja organu odwoławczego została podpisana elektronicznie i w takim kształcie przesłana do pełnomocnika skarżącej. Urzędowe Poświadczenia Doręczenia (k. 21 akt administracyjnych) przez organ odwoławczy świadczy jedynie o przesłaniu korespondencji w sprawie oznaczonej sygnaturą zgodną z sygnaturą decyzji odwoławczej, natomiast nie można wyprowadzić z tego wydruku wniosku, jakoby z całą pewnością dotyczył decyzji organu odwoławczego z [...] maja 2019 r. Podobnie z potwierdzenia zgodności kopii wydruku z dokumentem elektronicznym (k. 22 akt administracyjnych) nie można wywieść, czy dotyczy ono decyzji odwoławczej. Niezależnie jednak od wątpliwości co prawidłowości doręczenia decyzji organu drugiej instancji, fakt, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2019 r. nie została prawidłowo doręczona, wskazuje na wadliwość decyzji odwoławczej. Brak prawidłowo doręczenia oryginału decyzji organu pierwszej instancji powoduje, że decyzja ta pozbawiona jest mocy prawnej zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. W takim przypadku należało uznać odwołanie wniesione od tej decyzji za niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a. Brak skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji doprowadził do naruszenia art. 40 § 1 oraz art. 129 § 2 k.p.a. 4. Powyższe dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu pierwszej i drugiej instancji stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. i art. 134 k.p.a. z uwagi na brak skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji i rozpoznanie odwołania zamiast stwierdzenia jego niedopuszczalności. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda Mazowiecki uwzględni treść postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 12 lutego 2020 r., z którego wynika brak prawidłowego doręczenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z 14 marca 2018 r. o cofnięciu zezwolenia na pobyt czasowy. 5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.